한국농업정책학회

1999년 여름학회 심포지움

1999. 7. 3

한국식량정책의 비전

Ⅰ. 서론

Ⅱ. 세계 곡물수급 전망

Ⅲ. 세계 농정과 농산물 교역질서 변화 과정

Ⅳ. 우리나라 곡물수급 전망

Ⅴ. 식량정책의 비전

Ⅵ. 핵심 추진과제

이   정   환

(한국농촌경제연구원)

Ⅰ. 서 론

우리나라는 1996년 여름, 쌀 재고가 거의 바닥나 자칫하면 쌀을 긴급 수입하지 않으면 안될 상황에 직면하였고, 이를 계기로 쌀의 만성적 부족을 우려하는 견해가 농업 내외에 넓게 확산되었다.

한편 이때 세계 곡물 재고비율도 1973/4년 곡물파동시 보다 낮은 14%까지 떨어졌고 국제가격은 급등하였다. 1980년대 중반 이후 세계적으로 곡물 재배면적이 감소추세를 보여 왔고 1990년대 들어 단수도 정체되어 온 터라 세계적인 식량위기론이 급격히 부상하였다.

그러나 1996/7년 우리나라 쌀 농업은 사상 최대의 풍작을 맞아 1998년 10월말 재고가 81만톤(총소비량의 17%)까지 늘어났고, 세계 곡물수급 상황도 크게 호전되어 국제 곡물가격은 1995/6년 이전 수준으로 하락하였다.

과연 세계 곡물수급은 앞으로 어떻게 전개될 것이며, 우리나라의 곡물수급 특히, 쌀 수급은 어떻게 전개될 것인가? 앞으로 우리나라는 식량의 수급을 안정시킬 능력을 가지고 있는가?

식량정책의 과제는 식량의 수급을 안정시켜 소비자의 생활과 생산자의 소득을 안정시키는 것이라고 할 수 있다. 최근 우리나라 곡물 자급률은 30% 이하 수준에 머물고 있고, WTO 체제의 출범으로 농산물의 무역자유화가 급진전되고 있어 국제적 경쟁력을 확보하지 못하면 국내생산은 불가능하고, 수입에 의존할 수밖에 없게 되었기 때문에 국내 공급능력의 유지는 더욱 어려운 도전에 직면하고 있다. UR협상에서 쌀은 예외조치가 취해져 2004년까지 1%에서 4%까지 최소시장접근물량(MMA)으로 수입하고, 2004년에 관세화 여부를 다시 결정하기로 하였다. 이제까지 한국은 2004년 협상에서도 관세화를 거부하고 MMA방식으로 수입을 최소화하여야 한다는 입장만을 분명히 하고 있을 뿐, 이 문제에 대한 치밀한 대처방안이 논의되지 못하고 있다. 일부에서는 논의 자체를 금기시하는 경향이 있으나, 쌀의 수입자유화 문제는 엄연한 현실 문제이고, 피할 수 없는 가장 중요한 식량정책 과제이다.

한편, 북한지역의 식량부족 상황이 개선되지 않고 있어 앞으로의 식량수급에 그만큼 불안정 요소가 늘어나고 식량정책의 선택을 어렵고 복잡하게 하고 있다.

이상과 같이 불안정하고 불확실성에 가득 찬 식량수급 상황 속에서 우리나라 식량정책은 어떤 비전을 가지고 추진되어야 할 것인가? 식량정책의 비전은 ① 세계곡물 수급 전망, ② 국내수요 전망과 생산 잠재력, ③ 세계적인 농산물 교역질서 변화 등 세가지 요인에 따라 달라진다.

Ⅱ. 세계곡물 수급 전망

1800년대 후반 이후 장기적 정체 현상을 보여 온 곡물 단수는 1900년대 중반 교잡육종과 화학비료 보급으로 20세기 중반부터 비약적으로 증가하기 시작하였는데 이를 두고 “2차농업혁명”이라고 한다(이정환 1997, 5-9). 말더스가 인구론을 집필한 시기(1798년)인 19세기 벽두 세계인구는 9억 8천만명 이었으나 20세기 벽두에는 16억 5천만명으로 늘어났고, 20세기말 다시 3.7배나 늘어나 60억이 되었지만, 농업생산은 그 이상으로 늘어났다. 그 결과 국제곡물 수급은 지난 1세기 동안 공급증가가 수요 증가를 초과하여 <그림 1>에서 보는 바와 같이 실질가격이 완만하게 하락하여 왔다. 다만, 단기적으로 가격이 대폭등․폭락하는 현상이 10여년에 한번 정도의 빈도로 나타나 대단히 불안정한 모습을 보였으나, 1950년대 이후에는 1970년대 초에 한번 폭등현상이 나타났을 뿐 대체로 안정된 하락세를 보여 왔다.

장기적으로 증가 추세였던 경작면적이 1980년대 초부터 감소하기 시작하였고, 꾸준한 증가세를 보이던 단수도 1990년대 들어 정체현상을 보이면서 곡물 총생산량이 감소 추세로 반전되었다. 특히 1995/6년에는 국제곡물 가격이 급등하여 식량위기론이 강하게 제기되었다. 그러나 곧 이은 세계적 풍작으로 국제곡물가격은 1997년 이후 장기적 하락추세로 되돌아 왔다. 요컨대, 20세기는 식량생산능력 향상이 수요증가를 앞질러 금세기 초보다 훨씬 싼 값에 식량을 공급할 수 있는 능력을 유산으로 남겼다.

그러나 세계적 곡물수급은 여전히 비관론과 낙관론이 대립하고 있고 이러한 대립은 앞으로도 계속될 것이다. 세계인구는 2010년까지 70억으로, 그리고 2050년까지는 100억으로 늘어날 전망인 데다 육류소비 증가로 1인당 곡물수요가 증가하여 곡물 총소비량은 2010년까지만도 37%정도 늘어날 것으로 전망된다. 그럼에도 불구하고 1980년대 중반부터 세계적인 식량공급 부족시               그림 1  20세기의 국제곡물가격의 변화 추세

주 1) 공산품 가격으로 디플레이트한 실질가격이다.

2) 1977/9년 가격을 기준으로 한 지수이다.

자료: 1985년 이전은 World Bank 내부자료, 그 이후는 FAO, Trade Yearbook

대가 시작되었다고 보기는 어렵다.

그 이유는 첫째, 1980년대 중반부터 경작면적이 감소하고 있으나, 경작면적이 감소한 지역은 북미 및 대양주, 그리고 유럽 등 선진국으로서 1980년대의 공급과잉과 가격 하락, 그에 따른 감산정책 그리고 구소련의 와해 등으로 나타난 일시적 현상일 가능성이 높다(Dyson, 1995).

둘째, 곡물 단수는 유전공학적 기법을 활용한 육종혁명과 물질혁명으로 앞으로 획기적으로 늘어날 소지가 충분히 있기 때문이다. 이것이 성공한다면 3차농업혁명이라고 할 수 있을 것이다. 육종혁명은 이른바 「유전자변형농산물(Genetically Modified Organism)」이 실용화되면서 현실화되고 있다. 1996년에 첫 제품이 시판되기 시작한지 3년만인 1998년까지 검증이 완료되어 상업화된 GMO 품종은 50개 이상이 되고, 현재 개발되었거나 개발중인 품종은 수천 개가 넘는 것으로 추정된다. GMO 품종의 세계적인 재배 상황을 보면 1996년 280만ha에서 1997년에는 4.6배 늘어난 1,280만ha, 1998년에는 다시 2.2배 늘어난 2,820만ha로 늘어나 세계 총 경작면적의 3% 수준을 차지하게 되었고, 2000년까지는 다시 두배 이상 늘어나 6,000만ha까지 늘어날 것으로 예상되고 있다(이정환외 1999, 205; ARARE 1999, 229-238).

미국은 GMO 품종개발과 이용에 가장 적극적이어서 이제까지 전세계에서 개발된 품종의 70%, 재배면적의 80%를 차지하고 있다. 콩재배 면적의 40%, 유채재배 면적의 50%, 옥수수 재배면적의 25%, 면화 재배면적의 20%는 GMO 품종이 차지하고 있어서 이미 GMO 품종이 주류를 형성해 가고 있다.    GMO는 수량, 저항성 등 생산특성 뿐만 아니라, 앞으로 영양, 향기 등 품질을 획기적으로 개선하는 데까지 발전할 것으로 전망된다. 세계농업은 유전공학에 의한 3차농업혁명의 회오리를 20세기의 유산으로 남겨주었고, 제2차 농업혁명을 주도하여 세계 농산물 시장을 석권하였던 미국은 이 유산을 적극 활용하여 21세기 세계 농산물 시장에 대한 재배력을 한층 더 강화하려고 하고 있다. 미국과 EU의 GMO 논쟁은 식품안전성 차원 이상의 의미를 갖고 있다고 생각된다.

요컨대 초장기적으로는 지구적 기후․환경변화로 공급부족시대가 도래할 가능성을 배제할 수 없으나, 세계 곡물수급은 간헐적으로 일시적 공급부족과 가격폭등 현상을 보이면서 대체로 수급균형을 이룰 것으로 전망된다.

Ⅲ. 세계 농정과 농산물 교역질서 변화

서부 유럽 각국은 1960-70년대의 가격정책과 구조정책으로 농업생산성이 향상되어 1960년대부터 식량부족이 해소되었고, 1970년대부터는 일부 품목은 수출할 수 있게 되었다. 국내외 가격 차이를 보상하는 수출보조금제도로 수출은 더욱 늘어났다. 그러나 1980년대에 이르자, 대부분의 주요 농산물이 과잉 생산되어 재고가 쌓이게 되었고, 이로 인한 재정적자가 감당할 수 없이 불어났다.

가격정책과 구조정책만으로 농가소득 문제와 농촌지역 문제가 해결될 수 없다는 인식이 확산되어 1975년에는 조건불리지역에 대한 직접지불제가 되입되고, 드디어 1985년에는 가격과 생산을 제한하는 농정개혁안, 이른바 녹색문서(Green Paper)가 제출되면서 가격정책으로부터 탈피하려는 농정개혁이 유럽 농정의 전면에 등장하기 시작하였다. 1988년에 확정된 공동 농업정책은 가격지지 대상 물량을 제한하는 생산한도제와 더불어 지지가격을 연 3%씩 인하시켜 지지가격을 시장가격에 접근시키려는 최초의 시도가 시작되었다.

그러나 1988년의 농정개혁 후에도 과잉생산 문제는 계속되었고, 자유무역주의를 지향하는 UR협상이 타결국면을 맞게 되었다. 과잉생산과 재정적자 문제를 해결하고, UR협상에서 협상타결의 걸림돌을 제거하여 예상되는 협상결과에 적응할 수 있는 체제를 갖추기 위하여 1992년에 공동농업정책 개혁안이 채택되었다. 1992년 개혁안은 ① 농산물 지지가격을 대폭 인하(3년간 곡물가격 29% 인하, 쇠고기 가격 15% 인하)하여 국제가격에 근접시키는 대신 ② 가격인하에 따른 소득 감소분을 기준년도 생산량을 기준으로 한 직접지불방식(compensatory payment)으로 보상하고, ③ 환경보전적 농업생산 활동에 대한 직접지불제도를 도입한다는 것이었다.

WTO 차기 협상을 앞두고 「Agenda 2000」이라는 추가적 개혁안이 1997년 7월 제안되고 1999년 3월 확정하였다. 「Agenda 2000」은 가격지지 수준을 다시 대폭 인하하고 (곡물가격은 2001년까지 15%, 쇠고기 가격은 2002년까지 20%, 낙농제품 가격은 2007년까지 15%), 인하폭의 일부분(50-80%)만을 직접지불방식으로 보상한다는 내용을 담고 있다.

요컨대, EU 농정은 1990년대에 들어 가격결정은 시장에 맡기고, 정부는 가격정책 대신 직접지불제를 농가소득 문제를 해결하고 환경농업을 발전시키기 위한 농정수단으로 활용하는 방향으로 개혁이 이루어지고 있다.

미국 농업도 오랜 동안 가격정책과 생산조정 정책에 의존하면서 과잉생산과 재정적자에 시달려 왔다. 만성적 과잉생산으로 농산물 가격은 하락하고 뒤 이어 농지가격이 하락하여 농촌경제가 금융위기를 맞게 되자, 1987년 “대통령 경제보고(Economic Report of the President)”에 과잉생산과 재정적자의 늪에서 벗어나기 위해서는 시장지향적 농정개혁의 필요하다고 선언하였다. 그러나 1990년 농업법에서는 목표가격을 동결하는 선에 머물고, 수출보조금은 도리어 확대되어 시장지향적 농정개혁이 본격화되지는 못하였다.

WTO 차기 협상을 앞두고 1996년 농정의 대전환이 이루어졌다. 1996년 농업법은 1933년 농업법 이후 수십 년간 계속된 생산조정정책, 1973년 농업법 이후 계속된 부족불제도를 폐지하는 대신 직접지불 방식으로 소득손실을 보상한다는 획기적 내용을 담고 있다. 1998년에는 국제곡물가격 하락으로 인한 농가소득 손실을 보전하기 위하여 대규모 소득보험, 시장손실 보상 등 농가소득 감소를 직접보상하는 제도가 도입되었다. 한편, 지속 가능한 농업에 대한 관심이 높아져 1985년 농업법에 저투입농법에 대한 지원이 규정되고, 1990년 농업법에서는 환경농업에 대한 조항이 삽입되어 이 분야에 대한 지원이 크게 확대되었다.

요컨대, 미국에서도 가격과 수급에 대한 정부의 개입을 폐지하고 시장에 그 역할을 이양하는 대신 그로 인해 발생하는 농가의 소득 문제는 정부가 직접지불방식으로 보상하는 방식으로 농정의 개혁이 이루어지고 있다.

만성적 쌀의 과잉생산과 재정부담에 시달려온 일본은 1994년 식량법을 개정하여, 정부의 전면적 통제 아래 있던 쌀 수급조절과 가격결정을 시장에서 조정․결정되도록 하는 양정개혁을 단행하였다. 뒤이어 1997년에는 시장가격이 과거 3개년 평균가격을 하회하는 경우 그 차액의 80%를 보상하되, 그 재원의 1/4은 농가가 적립금 형식으로 부담한다는 「수도작 경영안정대책」을 도입하였다.

오랜 동안 논란되어 온 중산간 지역에 대한 직접지불제를 2000년부터 도입하기로 하고 구체적 시행방안이 마련되고 있다.

요컨대, 일본도 쌀의 수급 및 가격 그리고 수출입이 시장에서 결정되도록 개편하는 대신 소득보험과 부족불제도의 혼합 형태라고 할 수 있는 일종의  조건불리지역에 대한 직접지불제도를 도입하여 소득문제와 지역문제에 대응하는 한편, WTO 차기 협상의 쟁점을 제거하여 협상입지를 강화하려고 하고 있다.

UR타결로 세계농업 질서는 자유무역주의로 전환되었고, 세계의 농정은 종래의 가격정책으로부터 생산과 연계되지 않은 직접지불정책 중심으로 전면적인 개편이 이루어져 왔다. 농산물 교역 자유화와 국내보조 감축도 UR합의에 따라 착실히 진행되고 있다. 1980년대 중반 이후 가격지지 수준이 크게 인하되고 황색지원시책을 녹색정책으로 전환하여 온 결과, 국내보조의 경우 1996년에 이미 UR합의에서 설정한 2000년 목표치를 미국과 호주는 67%, 캐나다는 82%, EU는 27%, 일본은 16% 하회하였다. WTO 차기 협상을 통해 모든 수급과 가격은 시장에서 결정되고 농정수단은 생산과 연계되지 않은 직접지불 방식으로 더욱 빠르게 전환될 것으로 전망된다.

1980년대부터 직접지불제도가 본격적으로 도입되기 시작하여 직접지불 예산이 총농업 예산에서 차지하는 비중이 OECD 국가 평균으로 1996년에 23%로 늘어났고, EU는 33%, 노르웨이는 56%, 미국은 20%에 이른다. 또한 1995년까지 조건불리지역이 스페인에서는 전체농지의 79%, 독일 50%, EU 전체로 53%까지 늘어났다(김태곤, 1999).

이러한 가운데 우리나라의 교역정책의 기조가 크게 변화되고 있고, 세계 농산물 교역질서도 크게 변화되고 있어 우리나라의 식량정책 선택에 긴박감을 더해 가고 있다.

APEC에서 임수산물을 포함한 9개 분야의 조기 자유화(무관세화)에 찬성하였고, 1999년 중 칠레와 자유무역협정을 추진하기로 하였다. 뒤이어 호주, 남아공, 이스라엘 등과의 자유무역협정 체결을 검토하고 있다. 이같은 움직임은 정부의 교역정책 패러다임이 종래의 제한적 자유무역주의에서 전면적 자유무역주의로 변화되고 있음을 의미한다고 생각된다.

국제적으로 보면, 우리나라가 1997년에 조제분유에 대해 발동한 「특별긴급구제제도(SSG: special safe guard)」가 WTO에서 패소하였고, 쇠고기 수입문제가 금년에 미국에 의해 WTO에 제소된 상태에 있다. 미국과 EU 사이의 바나나 분쟁과 호르몬 쇠고기 분쟁, 미국과 일본 사이의 사과 분쟁, 일본․한국과 EU 사이 주류세 분쟁 등에서 모두 수출국이 승소하여 수출국의 자유무역주의 입장이 강화되고 있다.

일본은 WTO 차기 협상을 기다리지 않고 전격적으로 금년 4월부터 351.17엔/kg의 종량세를 부과하는 방식으로 쌀의 관세화를 단행하여 UR협정에서 관세화 예외를 인정한 부속서 5의 한쪽이 무너졌다. 이것은 1999년의 미국산 중립종에 대해 약 350%의 관세부과 효과를 갖는 것이다. 그런 가운데 WTO 차기협상이 금년 말부터 시작되고, 2004년까지는 뇌관과도 같은 쌀시장 개방문제에 대한 선택을 하지 않으면 안된다.

WTO 차기 협상의 논의는 UR합의의 연장선 위에서 ① 관세화, ② 국내보조감축, ③ 수출 보조감축 이라는 세가지 핵심주제를 중심으로 진행될 것이다. UR 협상에서는 이 세가지 원칙에 상당한 유연성을 두어 생산조건이 다르고 발전 단계가 다른 국가들이 다같이 수용할 수 있도록 하였다. 즉, ① 모든 비관세 규제를 관세화하고, 6년간 36% 감축하되(개도국은 10년간 24%), 그 감축율을 중요 품목에 대해서는 15%(개도국은 10년간 10%)로 조정할 수 있게 하였고, ② 국내 보조 감축대상에서 제외되는 녹색조항과 청색조항을 폭넓게 인정하였고, ③ 국내보조 감축방식을 AMS 방식으로 하고 6년간 20%(개도국은 10년간 13.3%)로 하여 품목에 따라 감축폭을 조절할 수 있도록 하였으며, ④ 특별긴급구제제도(SSG)를 인정해서 수입국에 최후의 안전장치를 부여하였다. ⑤ 끝으로 일본, 한국, 필립핀, 이스라엘에 대해서는 관세화 예외조치를 인정하였다. 차기협상은 이와같은 “유연조치”의 폭을 획기적으로 줄이려는 수출국과 유지하려는 수입국의 입장을 조율하는 것이 핵심이 될 것이다.

주목하여야 할 것은 앞장에서 본 바와 같이 미국, EU, 일본 등 선진국들이 그동안 다같이 과감한 농정개혁을 통하여 UR 합의에서 설정한 목표를 크게 앞질러 가고 있다는 것이다. 이것은 선진국들이 자신들의 취약점을 스스로 제거하여 차기협상에서 협상력을 강화하려는 포석이라고 해석된다. 그 만큼 차기협상은 치열하고 우리에게는 도전적인 것이 될 것이다. 특히 쌀농업은 그 규모나 중요성 때문에 개방방식과 폭에 따라 쌀농업 뿐만 아니라 한국농업 전체가 심각한 영향을 받게 될 것이다.

Ⅳ. 우리나라 곡물수급 전망

곡물수요는 연간 1.1%씩 증가하여 총소비가 2004년까지 2,200만톤으로 늘어나고, 남북한이 통일된다면 총소비량이 2,900만톤까지 증가할 것으로 전망된다. 생산은 남한이 510만톤, 북한이 410만톤정도 가능할 것으로 보여 현실적으로 쌀 이외의 대부분의 양곡은 현재와 같이 수입에 의존할 수밖에 없을 것이다. 문제의 초점은 쌀이 자급될 수 있을 것인가 하는 것이다.

1980년의 흉작으로 쌀이 대량 수입된 이래, UR협정에 따라 MMA방식으로 쌀이 수입되기까지 쌀은 수입되지 않았고, 쌀은 과잉 재고 상태에 있었다. 1993년과 1995년의 흉작으로 1996년 10월말 재고가 24만톤까지 감소하였으나, 1998년 10월 재고는 다시 81만톤(총소비량의 17%)으로 증가하였다. 쌀 실질가격은 1988-89년 이후 계속 하락하였으나 1995년의 흉작을 계기로 급등하여 현재 대체로 1980년대 말 수준을 유지하고 있다. 요컨대, 한국에서  쌀은 이제까지 대체로 자급을 유지하여 왔다.

이제까지와 같은 추세라면 2004년까지는 대체로 수급균형을 이루고, 실질가격도 대체로 현수준을 유지하게 될 것으로 전망된다(<그림2>, <그림3>).

그림 2  쌀 수급 추이와 전망

그림 3  쌀가격 변화 추이와 전망

다만, 10년 주기로 풍흉작 주기가 교체되고 있으므로 흉작주기가 시작되는 2001년부터 일시적으로 공급이 다시 부족해지는 상황이 올 수 있다. 따라서 풍흉에 대응한 안정력을 확보하는 것이 중요하다.

2005년 이후 쌀수급은, WTO 차기 협상에서 2005년 이후 쌀시장을 어떤 방식으로 얼마나 개방할 것인가 하는 협상결과에 따라 달라지고 국제가격과 환율, 경제성장율 변화에 따라서도 크게 달라진다. 따라서 이 시점에서 2005년 이후의 쌀 수급을 전망한다는 것은 대단히 어렵지만 MMA 수준에 따라 2010년에 국내 수급 및 가격이 어떻게 변화되는가를 예측하면 <표 1>과 같다.

표 1  2010년 MMA 변화에 따른 파급영향

	단위	2010년					1997년
MMA	%	4	6	8	10	12	1.5
관세1)	%	368	352	336	321	308	-
생산량	천M/T	4,246	4,210	4,173	4,137	4,099	5,450
수입량	천M/T	205	308	410	513	616	77
쌀소득2)	실질, 원/10a	688,468	657,171	627,178	598,429	570,874	657,952
농업소득2)	실질, 10억	17,407	17,174	16,957	16,753	16,564	15,408
농판가격2)	실질, ’95=100	98.1	94.3	90.7	87.1	83.8	102.6

주 1) 미국산 중립종을 기준하여 MMA와 같은 보호효과를 갖는 관세수준을 나타냄.

2) 실질은 1995년 기준 가격임.

Ⅴ. 식량정책의 비전

식량정책의 기본목표는 국민에게 필요한 식량을 항상 안정된 가격에 공급하는 것이다. 식량공급의 안정성을 확보하기 위해서 국내공급 능력과 해외조달 능력을 향상시키는 두 가지 대안이 상호보완적으로 작용한다.

국제적으로는 국제 곡물시장의 활용능력 배양, 해외 농업개발 지원, 대북 식량 및 농업지원 등 다각적 대책을 추진함으로써 가능한 한 다양한 공급경로와 거래방식이 이용될 수 있도록 하여 상호 보완‧대체적으로 위험이 분산된다.

현행 현물거래 방식을 선물거래 방식으로 전환하여 통일과 흉작 등으로 인한 급격한 수요증가시 가격폭이 방지된다. 이를 위해 국영무역 품목인 식용콩, MMA 수입쌀의 일부를 선물시장을 통해 수입하도록 함으로써 선물시장 활용능력이 배양되고, 국영무역의 일부분을 SBS 혹은 수입쿼터 공매방식으로 민간에 판매함으로써 민간의 도입능력이 배양된다.

그림 4  식량수급 안정대책의 체계

국제곡물시장 활용능력배양		해외개발수입 지 원
․선물시장 ․장기계약		․금융지원 ․외교적 지원

생산정책 ․기술개발 ․기반정비		해외조달능력 향 상		수요관리
				․배급체계 수 립

	남한의 공급능력 향상			북한의 공급능력 향상

유통 비축정책 ․민간기능 활성화 ․공공비축제도			북한농업지원
			․자재공급 ․구조개편

해외개발 수입은 WTO 규정상 특수한 상황을 예외로 하면 기본적으로 국제교역의 일환으로 이루어져야 하므로 국제 경쟁력과 수익성이 확보되어야 한다. 따라서 정부주도로 추진하기보다는 민간기업들의 진출을 위한 금융지원과 외교적 지원에 국한한다.

북한지역의 수급안정 대책을 수립하여 적극 추진한다. 통일 이전에는 제초제, 비료, 농약, 종자, 비닐 등을 지원하고 농업기반 시설복구 지원도 병행된다. 통일 이후에는 북한 주민에게 쌀을 1인당 연간 100kg 내외, 기타 곡물을 110kg 정도 배급할 수 있도록 체제가 정비된다.

국내에서 생산되는 곡물은 쌀, 보리, 콩 등이지만, 현실적으로는 쌀이 가장 중요한 식량이므로 쌀의 국내 공급능력을 제고시키는 문제가 정책의 핵심이 될 수밖에 없다. 앞으로 쌀 산업정책은 민간과 정부간의 적절한 역할 분담으로 생산농가가 국내외적 여건변화에 능동적으로 적응하도록 유도한다.

각 농가가 경영전반에 걸친 의사 결정, 예를 들면 재배면적을 확대하거나 혹은 축소하거나 또는 농기계를 구입하는 것 등이 소득유인에 의해 스스로의 판단과 책임 아래 이루어지도록 한다. 또한 민간(생산농가, 농협, 유통업자들) 유통기능이 활성화되어 시장의 자율적 수급조절 기능이 제고되고, 쌀 산업이 내부 경쟁을 통해 효율화된다.

정부의 역할은 민간이 할 수 없는 공공적 부분과 민간의 자유로운 활동을 보장하는 제도수립에 한정된다.

- 농지유동화 촉진을 중심으로 하는 구조정책, 기반정비와 기술개발 지원에 중점을 두는 생산정책을 통한 경쟁력 향상

- 수매‧방출에 대한 정부의 시장개입은 점차적으로 축소하되, 정부는 적절한 비축제도를 수립하여 일시적 공급부족에 대비

- 민간인의 경영능력을 제고하고 여건변화 등 각종 정보를 얻을 수 있도록 교육 및 정보 지원

쌀 생산농가의 소득향상, 쌀 생산의 경쟁력 향상과 효율화, 쌀의 수급 및 가격 안정 등 다면적 요구를 동시에 만족시키기 위하여 국내적으로는 생산정책, 구조정책, 유통‧수매정책을 연계시켜 역할분담 체계를 확립하는 종합적인 대책이 추진된다(<그림 5>).

유통‧수매정책에서 농가소득 문제와 공급능력 제고 문제를 분리하여, 가격

기능에 의하여 자율적으로 출하조절이 이루어지고 양질미 생산체계가 되도록 한다. 정부의 양곡관리 기능을 민간에 이양하여 정부는 비축미의 관리에  국한하고 다양한 유통체계가 경쟁적으로 발전할 수 있게 된다. 그러기 위해

서 지역농협이나 RPC가 융자수매방식으로 수확기에 쌀을 수매할 수 있도록 수매자금을 공급한다.

그림 5  국내 쌀 정책의 역할분담 체계

생산정책

‧ 기술개발

‧ 농지관리

‧ 기반정비

비용절감                            공급능력 향상

쌀농가 소득향상

수급 및 가격안정

규모확대와                                              시장기능에 의한

경쟁탈락농가                       생산성향상              출하조절

보호

구조정책

‧ 경영주체육성   ‧ 농지유동

‧ 이탈농대책

생산성향상

경쟁력 향상과 효율화

가격기능제고

양곡관리

‧ 민간중심유통

‧ 공공비축제도

‧ 수매제도개편

농가소득 문제는 규모확대와 탈락농가에 대한 별도의 사회정책적 대책, 그리고 기술개발 등에 의한 생산성 향상으로 대응한다.

사회적 비용을 최소화하면서 경작면적을 유지하기 위하여 ① 일괄적인 농  지전용 규제보다는 계획적 전용이 이루어지게 하여 농지보전의 효율성을 높이고, ② 휴폐경지의 발생을 최소화하는 데에 역점을 둔다.

Ⅵ. 핵심 추진과제

1. 식량정책의 문제

(1) 수매방식의 문제

약정수매제도 하에서는 AMS 제약때문에 풍흉에 따라 수매량을 탄력적으로 조절할 수 없을 뿐만 아니라 매년 수매량을 감축하여야 하므로 수확기 시장가격 지지능력이 점차 줄어들게 된다. 가령 수매가격을 매년 5% 인상할 경우 2004년의 수매가능량은 400만석에 불과하게 된다. 국내 인플레 상황을 감안하면 수매가격이 5% 이상 인상되어 수매량이 이보다 더 적어질 수도 있다.

수매가격의 인상률과 산지가격 상승률 간에 正의 상관관계가 명확하지 않기 때문에 수매가격이 인상되더라도 농가가 시장에 판매하는 가격은 상승하지 않으므로 수매가 인상이 농가소득지지 수단으로 작동하지 못한다. 물론 정부수매에 응하는 물량에 대한 소득은 증가하지만 수매가격 인상율 만큼 수매량이 감소하므로 전체적으로 보면 역시 소득증대 효과가 없다.

표 3  약정수매방식 지속시의 수매 가능량

	1995	1998	2000	2004
1998 수매가격 유지시 ○ 수매량 (만석) ○ 생산량에 대한 비율 (%)	955 29	770 22	700 21	550 18
매년 수매가격 5% 인상시 ○ 수매량 (만석) ○ 생산량에 대한 비율 (%)		770 22	620 19	400 13

뿐만 아니라, 약정가격이 1년 전에 결정되므로 시장가격과 괴리될 소지가 대단히 크다. 약정가격이 시장가격 보다 높을 경우, 수매량이 그만큼 감소하므로 수확기에 시장가격이 수급실세가격보다 하락하여 농가소득에 역효과를 나타낼 수도 있고, 약정가격이 시장가격보다 낮아 정부가 필요한 양을 수매하지 못하는 경우에는 비용이 많이 들고 불확실한「싯가수매」를 통해 정부가 시장에서 쌀을 구매하여야 하는 상황이 올 수도 있다.

요컨대, 수매가격은 농가소득지지 수단으로서의 기능이 이미 상실되었을 뿐만 아니라, 잘못 결정되면 역기능을 나타낼 위험이 높다. 그런데도 수매가격 결정을 둘러싸고 해마다 논란을 반복하면서 사회적 비용을 지불하고 있다.

현실을 보면, 1993년에는 수매가격이 시장가격보다 30%나 높았으나, 1993년 이후 실질 수매가격은 매년 하락한 반면, 실질 시장가격은 계속 상승하여 1998년에는 시장가격과 수매가격이 거의 일치하게 되었다.

현재 수매방식으로는 산지와 품종 차이를 수매가격에 반영하기 어려우므로 양질미 생산유인이 없다. 풍작으로 시장가격이 하락하는 경우, 수매에 응한 다수성 품질 낮은 품종이 양질미 보다 더 높은 가격을 받는 모순이 발생할 수도 있다. 일본에서는 지역별로 정부 수매가격에 차이를 두고 있으나,「자주미」나「자유미」의 지역별 가격차보다 훨씬 적다. 정부수매가격이 소비자 선호를 반영하는 데에 한계가 있다는 것을 의미하고, 우리 나라에서는 그 한계가 더 크다고 생각된다.

(2) 정부양곡 판매방식의 문제

정부미의 판매가격은 공매방식에 의하여 결정되므로 산지별, 연산별, 품종군별로 각기 다른 가격이 형성된다. 요컨대, 판매가격은 수급실세에 따라 결정된다고 할 수 있다. 그러나 1996년의 예에서 보는 바와 같이 정부가 공매가격 등에 여러가지 제약을 부과하여 공매가격이 수급실세를 벗어나 관리 가격화될 가능성이 항상 있다.

상장 시기, 물량에 따라 낙찰가격이 달라지고, 시장가격에도 영향을 주게 되는데, 판매시기와 시기별 판매량에 대한 일정한 원칙이 확립되어 있지 못하여 담당자의 임의적 판단에 의한 판매결정으로 시장가격을 도리어 교란시킬 위험이 있다. 또한 재고량이 지나치게 많거나 적어지는 등 적절한 재고유지가 되기 어렵다.

경매방식으로 구매자가 결정되어 고액 입찰자로부터 순차적으로 매입 물건을 선택하므로 공매를 통해 자기 지역 쌀을 확보하기 어렵다. 따라서 현재와 같은 수매방출방식이 계속되는 한 타지역 쌀과의 혼합이 불가피할 뿐만 아니라, 동일지역 쌀을 지속적으로 확보하기도 힘들다. 따라서 미곡종합처리장(RPC) 브랜드미의 품질관리가 안 되어 소비자의 신뢰도가 떨어지고 있다. 실제로 정부 공매곡 방출이 시작되는 단경기에는 품질 불안정으로 소비지에서 쌀 반품이 증가하고 있다.

가공용 쌀의 경우, 정부관리가격으로 공급되므로 책정된 가격의 적절성 여부, 시중유출 등의 문제가 발생하고 있다.

(3) 유통상의 문제

양곡도매상이 거의 소멸되고, RPC나 도정공장과 소매상 사이의 직거래 방식으로 거래가 이루어지고 있다.

1993년 이후 산지농협과 민간 도정업체를 운영주체로 한 미곡종합처리장의 설치수가 해마다 늘어남에 따라 쌀 판매사업에 있어 이들 업체간은 물론 기존의 양곡 상인들과의 판매처 확보 내지는 판로개척을 위한 경쟁이 심화되고 있다.

그림 6  미곡 유통단계별 유통비중(%), 1996년 기준

(5.0)     ꠆ꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠈ

꠆ꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꋼꠐ  대 량  ꠐ

ꠐ                 ꠆ꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꋼꠐ실수요자 ꠐ

ꠐ            ꠆ꠏꠏꠏꠏꠍꠏꠏꠏꠏꠏꠈ                  (5.3)     ꠌꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠎ

ꠐ    ꠆ꠏꠏꠏꠏꠏꠏꋼꠐ 민    간 ꠉꠏꠜꠜꠜꠜꠜꠜꠜꠜꠜꠜꠜꠜꠜꠜꠜꠜꠜꠜꠜꠜꠜꠜꠜꠜꠜꠜꠜꠜꠜꠜꠜꌊ(26.8)

ꠐ    ꠐ  20.3 ꠐ 도정업자 ꠉꠜꠜꌊ     ꠆ꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠈ          ꠆ꠏꠏꠏꋿꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠈ

ꠐ    ꠐ       ꠌꠏꠏꠏꠏꋾꠏꠏꠏꠏꠏꠎ  ꌎꠜꠜꠜꠜꋼꠐ도매시장ꠉꠜꠜꠜꠜꠜꠜꠜꠜꠜꋼꠐ양곡소매점ꠉꠏꠏꠏꠏꠈ

ꠐ    ꠐ            ꠨         (5.0)ꠌꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠎ   (5.0)  ꠌꠏꠏꠏꠏꠏꋾꠏꠏꠏꠏꠎ    ꠐ(53.5)

꠆ꠏꠍꠈ   ꠐ      <16.8>꠨공매                                    ꠝ(21.7)   ꠐ   ꠆ꠏꠏꠈ

ꠐ생ꠉꠏꠏꠏꠎ       ꠆ꠏꠏꠏꡈꡆꠏꠏꠏꠏꠈ ꌈꠜꠜꠜꠜꠜꠜꠜꠜꠜꠜꠜꠜꠜꠜꠜꠜꠜꠜꠜꠜꠜꠜꠜꠜꠜꠜꠜꠜꠜꠜꠜꠜꠜꌐ         ꠌꠏꠏꋼꠐ소ꠐ

ꠐ산ꠉꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꋼꠐ정부 수매ꠐ ꠝ                           ꠆ꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠈ        ꠐ비ꠐ

ꠐ자ꠉꠏꠏꠏꠈ  29.5 ꠌꠏꠏꠏꡈꡀꠏꠏꠏꠏꠎ ꠝ  ꌈꠜꠜꠜꠜꠜꠜꠜꠜꠜꠜꠜꠜꠜꠜꠜꠜꠜꠜꠜꠜꠜꠜꠜꋼꠐ농협판매점ꠉꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꋼꠐ자ꠐ

ꠌꠏꠇꠎ   ꠐ      <12.7>꠨공매  ꠝ  ꠝ                 (21.0) ꠌꠏꠏꠏꠏꋾꠏꠏꠏꠏꠏꠎ  (31.2)ꠌꠏꋾꠎ

ꠐ    ꠐ            ꠨  ꌈꠜꠜꠜꌐ  ꠝ(10.2)꠆ꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠈ             ꠝ(10.2)          ꠐ

ꠐ    ꠐ        ꠆ꠏꠏꠏꋿꠏꠏꠍꠏꠏꠈ   ꠝ ꌈꠜꠜꠜꋼꠐ 공판장 ꠉꠜꠜꠜꠜꠜꠜꠜꠜꠜꠜꠜꠜꠜꌐ                ꠐ

ꠐ    ꠌꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꋼꠐ  농 협  ꠉꠜꠜꠜꌏꠜꌐ    ꠌꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠎ                              ꠐ

ꠐ        40.2 ꠌꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠎ                                           (5.0)  ꠐ

ꠌꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠏꠎ

* (   )내 수치는 추정비율임.

특히, 민간 양곡판매 업자에 비해서 원료곡의 매입가격 자체가 비싼 농협의 경우는 판매가격이나 품질면에서 거래처의 요구조건을 맞추는데 더욱 많은 어려움을 겪고 있다.

미곡종합처리장(농협, 민간)을 비롯하여 산지의 쌀 판매업체들은 농가로부터 원료곡을 매입할 때에는 전량 현금매입하여 이를 가공처리하는 과정에서도 비용이 사전적으로 소요되고 있으나, 최종상품인 쌀을 판매할 때에는 현찰거래하는 경우도 있기는 하지만 대부분이 외상거래하고 있다.

뿐만 아니라 수확기 단시일내에 많은 량의 원료곡을 매입확보해야 하기 때문에 이를 위해서는 막대한 원료매입 자금을 필요로 하고 있으며, 판매량을 확대하기 위해 소비지에 직판장을 운영하는 등 쌀 판매비용도 적지 않게 소요되고 있는 실정이다.

산지의 미곡종합처리장이나 임도정공장들과 소비지의 대형 유통업체간에 직거래형태가 점차 확산됨에 따라 판매물량 확대를 위해 이들간에 거래처 탐색비용(searching cost) 등 유통과정에서의 추가비용이 소요되고 있어, 이를 줄일 수 있는 기준가격(reference price) 형성의 필요성이 제기되고 있다.

농협 미곡종합처리장을 비롯하여 민간업체 등 산지의 쌀 판매업체와 소비지 양곡 소매업체간의 직거래 형태가 확산되고 판매물량 확대를 위해 무리한 거래를 함으로써 쌀 거래과정에서 거래처에 대한 쌀 판매미수금 사고가 빈번히 일어나고 있다.

수매량이 줄어들면 민간유통기구의 보관기능이 더욱 중요하게 되므로 적정한 계절진폭이 유지되어야 한다. 계절진폭이 1996년 이후 현저히 높아졌으나 아직도 계절진폭이 충분히 형성되지 못하는 것은 두 가지 이유 때문이다.

표 4  전년도 수확기 대비 가격상승율 추이

단위 : 원/80kg

년 도	전년도 수확기 (11/12월) 산 지 가 격	전년도 수확기 대비 가격상승율(%)
		3～4월	5～6월	7～8월	9～10월
1998 1997 1996 1995 1994 1993 1992 1991	137,653 136,464 125,621 105,126 101,474 98,065 95,491 92,096	3.4 2.4 4.4 3.4 2.7 2.1 1.0 3.3	4.0 4.3 9.4 5.5 5.4 2.6 3.4 3.7	11.1 7.2 8.3 10.1 6.0 2.3 3.6 3.9	10.6 5.2 7.4 10.4 3.9 2.3 3.5 4.4

첫째, 정부의 시장지배력이 높으면 지금까지 보아온 바와 같이 충분한 계절진폭이 실현되기가 어렵다. 시장지배력을 사용하여 단경기 가격 상승을 억제하라는 압력과 유혹을 끊임없이 받기 때문이다.

둘째, RPC 등이 수확기에 싯가보다 높은 가격에 쌀을 매입하기 때문이다. RPC는 수확기에 충분한 쌀을 확보해야만 시설 가동률을 높일 수 있으므로 가변비용이 보상되는 범위에서는 높은 가격으로라도 매입량을 확대하려고 할 것이다.

현행제도가 지속될 경우, 정부 공매곡이 감소하게 되므로 RPC들은 시설가동률을 확보하기 위해 자체매입을 늘리지 않을 수 없고 물량 확보를 위해 수급실세보다 높은 가격으로 매입하게 되는 경향이 지속될 것이다. 선거를 의식한 조합장들의 정치적 의사결정으로 이러한 경향이 더욱 강하게 나타난다. 이는 RPC들의 자금수요와 이자 부담을 증가시킬뿐만 아니라, 계절진폭을 축소시켜 경영손실을 증가시키고 민간유통의 핵심적 기구인 RPC의 경영기반을 잠식하게 될 것이다.

1997년 농협 147개 RPC중 47개가 적자로서 평균적으로 3천만원씩 적자를 보았다. 엄밀한 독립채산방식을 적용한다면 적자폭은 더 클 것으로 생각된다. 1998년의 경우 계절진폭이 1997년보다는 커졌으나 각종 비용상승으로 적자 RPC가 상당수 있었을 것으로 추정된다. 그러나 문제는 RPC들이 적자가 예상되더라도 가변비용(총운영비용의 30～40%)만 회수되면 수확기 고가 매취를 계속할 것이라는 데에 있다. 이러한 상황이 지속되면 RPC체제는 부실화되고 쌀 유통은 혼란에 빠질 우려가 있다.

(4) 비축과 재고관리의 문제

식량공급의 안정성을 높이기 위해서는 국내 생산능력과 해외 조달능력을 향상시키는 것이 중요하지만, 동시에 적절한 물량을 비축하여 공급부족에 대응하는 것도 대단히 중요하고도 효과적인 공급안정 방법이 될 수 있다.

쌀 이외의 곡물은 대부분 수입에 의존하고 있기 때문에 이러한 곡물의 비축은 주로 국제 곡물시장의 파동 혹은 수송경로가 끊겨 수입이 원활하게 이루어지지 못하게 되는 상황에 대비하는 것이 주목적이 된다. 따라서 국제시장의 파동이나 수송경로의 차단 등으로 인한 일시적 공급부족이 얼마나 긴 시간 동안, 얼마나 높은 확률로 나타날 것인가에 따라 비축규모를 결정해야 한다.

국제시장 파동으로 인한 공급불안은 국제시장의 활용능력이 얼마나 잘 갖추어져 있는가에 따라 달라지므로 적정비축 수준을 결정하는 일은 대단히 복잡하고 어렵다. 국제분쟁이나 전쟁으로 인한 공급경로의 차단이 얼마나 높은 확률로 나타나고, 또 그 기간이 얼마나 길어질 것인가는 군사‧외교적 역량에 따라 달라지므로 경제적 시각에서만 접근하기는 대단히 어렵다.

뿐만 아니라 전쟁 등으로 식량공급이 차단되는 상황에서는 에너지 등 다른 필수품의 공급차단도 동시에 나타날 것이므로, 식량비축 규모는 에너지 같은 필수품의 비축규모와 연계시켜 결정되어야 한다. 즉, 에너지의 비축규모가 30일분이라면 식량의 비축규모도 같은 정도의 수준이 되는 것이 합리적이라고 생각한다. 가령, 에너지의 비축이 30일 수준인데 식량비축만 50일분으로 한다면 20일분의 국가 식량비축은 큰 의미가 없다. 반대로 식량비축이 30일 수준인데 에너지 비축은 40일분이라면 10일분의 에너지 비축은 실효성이 없는 부분이 된다. 에너지와 식량이 동시에 확보되어야만 국가안보는 유지될 수 있기 때문이다.

쌀은 거의 전적으로 국내생산에 의존하고 있기 때문에 비축은 국제적 공급불안보다는 흉작에 대비한 비축이 중요한 의미를 갖는다. 쌀은 수확이 완료되면 다음 수확기까지 필요한 소비량이 이미 국내에 확보된 상황이므로 비록 국제시장에 파동이 나타나고, 공급경로에 이상이 발생하더라도 공급부족 문제는 발생하지 않기 때문이다.

다만, 국제적 분쟁이나 전쟁이 발생하는 경우 국내 수요가 평상시 이상으로 증가될 가능성이 높고, 또 수확지연, 유통장애 등으로 공급이 원활하게 이루어지지 못할 가능성도 있으므로 국내 소비량 이상의 물량을 항상 확보하고 있어야 한다.

국내공급으로 수요가 충당되는 쌀과 같은 경우 비축이란 수확기 직전의 재고량으로 정의할 수 있고, 또 그것이 중요한 의미를 갖는다. 수확기 직전까지 재고량이 충분히 남아 있어야만 흉작으로 말미암아 생산량이 대폭 감소하는 경우에도 국내공급이 원활하게 이루어질 수 있기 때문이다.

과연 얼마나 많은 쌀을 비축하는 것을 목표로 할 것인가? 이 문제는 결국 정부가 풍흉에 따라 생산량이 해마다 변하는 상황에서 얼마나 많은 쌀을 당년에 소비시키고, 얼마나 많은 양을 재고 이월시키도록 할 것인가 하는 재고관리 문제로 귀착되는데 이에 대한 기준이 없다.

(5) 차기협상의 문제

UR협정에 따르면 2004년 중에 관세화 예외조치의 연장여부에 대한 협상을 완료하여야 한다(부속서 5B의 8항). 이때 예외조치를 연장하는 경우에는 추가적인 양허를 해야하고(동 9항), 예외조치가 연장되지 아니하는 경우에는 관세화 방식으로 전환하되(동 10항), MMA는 4% 수준을 유지하여야 한다(동 7항). 결국 2004년의 협상은 4%인 MMA를 수출국들이 받아들일 수 있는 수준으로 확대하여 예외조치 연장에 합의를 얻어내느냐, 아니면 관세화로 수입을 자유화하느냐를 선택해야 하는 입장이 된다

일본은 UR협정 이후 관세화 문제에 대해 상당히 깊이 있는 분석을 하여 왔고, 그 결과에 따라 조기 자유화라는 카드를 던져 자국의 쌀 산업을 위한 최선의 선택을 하였다고 추측된다. 한국도 이제 쌀 시장의 개방조건에 따라 한국의 쌀 농업, 더 나아가 한국농업 전체가 어떤 영향을 받게 될 것이며, 어떤 선택이 최선의 것인가를 치밀하게 검토하여야 한다.

2. 쌀관리 제도의 발전

(1) 새로운 제도의 조건

어떠한 수급상황에서도 수확기 홍수출하를 방지하고 비축미를 확보할 수 있을 만큼의 충분한 매입이 이루어질 수 있어야 하고, 산지별, 품종별로 소비자의 선호가 반영된 가격형성을 보장함으로써 양질미 생산체제를 유도할 수 있어야 한다. 또한 수매곡의 방출에 있어서 지역간 이동이 최소화되어야 하고, 시장기능에 의해 적정한 수준의 계절진폭이 형성되어 보관과 계절별 공급이 자율적으로 이루어지도록 해야 한다. 끝으로 쌀 유통을 담당하는 농협 및 민간 유통업체들의 안정과 발전에 기여하여야 한다.

(2) 제도개선의 방향

농민들의 현금수요가 집중되는 벼 수확기에 홍수출하로 가격이 폭락하지 않도록 민간의 매입 여건을 개선하여야 한다. 즉, 민간의 이윤 동기에 의해서 계절간 수급조정 및 가격안정을 이루도록 하고, 정부는 보조적인 기능을 담당하도록 한다. 그러기 위해서 가격 변동에 따른 민간유통기구의 위험부담을 분산시키고 자금부담을 완화시켜줄 수 있는 장치를 마련한다.

쌀 작황의 주기성에 대응하여 장기적인 수급 및 가격안정을 도모할 수 있도록 공공비축을 제도화한다. 즉, 풍작으로 가격이 약세인 해에는 충분한 물량을 수매하여 장기비축하고, 흉작시에는 수매를 줄이고 비축물량을 적절히 방출한다. 이러한 공공비축용 회전분을 활용하여 계절적 가격안정수단을 유지하도록 한다.

양곡관리정책은 시장기능을 활성화시킬 수 있는 수매제도의 개선, 양곡거래가 안정적으로 이루어지고 투명한 가격형성이 보장되는 양곡유통센터의 설립, 정부의 재고관리 기준을 명확히 하는 비축․재고 관리제도 확립 등 세개의 기둥을 세워 나가야 한다.

그림 7  양곡관리 발전의 삼각형

(거래비용 감소)

양곡유통센터

설립

(RPC경영체)

비축․재고관리제도 확립

수매제도 발전

(융자수매제)

(가격정보 생산)

(공급안정)

(민간유통 발전)

(계절진폭형성)

(시장가격결정)

(수탁방식 발전)

(수매량제한 해소)

(가격왜곡방지)

(공급안정)

(농협기능 정상화)

(풍작시가격안정)

(관리양곡확보)

(공급물량증가)

(판로안정)

(가격정보)

(가격왜곡 방지)

(수입․과잉재고방지)

(품질향상)

(차별가격 형성)

(3) 융자수매제도의 도입

1) 융자수매제도

융자 수매제도의 내용은 다음과 같다. 먼저, 수확 전에 농협, RPC, 도정공장 등은 농가와 수매약정을 체결하고, 정부는 자금운영계획을 수립한다. 수확 직후에 농가는 농협, RPC, 도정공장 등에 판매를 위탁하고, 농협 등은 농가가 판매를 위탁한 미곡을 담보로 융자금을 지급하고 보관증을 발급한다. 이때 융자가격은 예상싯가의 70%를 기준으로 하되, 재고비율‧작황 등에 따라 조정하여 희망물량이 과소하거나 과다하지 않도록 한다.

농협 등은 수탁받은 미곡을 자체 판매망을 통하여 판매하거나, 농협중앙회에 매각(또는 공매)을 의뢰한다. 계절별 매각 수량은 각 농협 등이 자율적으로 결정하되 긴급한 경우 정부가 조정할 수 있도록 한다. 이때 농협 등은 판매가격을 공개하여 투명성을 제고하고, 판매가 완료된 후 산지별, 품종별 평균 판매가격으로 농가에 정산한다.

2) 정부의 역할

정부는 융자금 재원을 농협 등에 지원하거나 농협자금이 이용된 경우 이차를 보상한다. 이때 융자수매제도에 참여하고자 하는 농협, RPC, 도정공장 등은 신용한도를 설정하고, 정부는 그 범위 내에서 자금을 지원한다. 한편, 공공비축미의 확보‧회전을 위한 물량은 융자수매량 중에서 장부상으로 인수하되, 농가에 대한 평균 정산가격으로 사후 정산한다.

3) 기대되는 효과

융자수매제도는 정부의 가격개입이 없고, 농가의 판매위탁에 의하여 농협 등이 판매를 대행하는 싯가매입/싯가판매 방식이므로 AMS 감축 대상에서 제외될 수 있다. 따라서 UR 이행계획서 상의 AMS 대상에는 금융이자만이 해당되므로 수매량에 대한 제약이 대폭 완화되어 수확기에 충분한 양을 흡수할 수 있기 때문에 홍수출하에 따른 가격하락을 방지할 수 있다.

주어진 예산 제약 아래서 현행 수매방식보다 수매량을 늘리는 효과가 있다. 즉, 예상 시가의 70%를 융자금으로 지급하는 경우 현재보다 약 1.4배(100/70)의 수매가 가능하여 재정의 효율성이 크게 향상된다. 약정수매시 700만석과 융자수매시 1,000만석을 비교정태적으로 비교해 볼 때, 약정수매시 농가들이 수확기에 약정수매하지 못한 300만석(1,000-700만석)을 시장에 출하한다고 가정할 경우, 융자수매시에 비하여 수확기 가격이 낮게 형성될 것이므로 “시장판매 총량×가격하락분”만큼 농가에게 손해가 된다. 농가가 300만석을 단경기까지 추가적으로 보관한다고 가정할 경우, 수확기 가격 하락에 의한 손실은 방지되나, 농가로서는 “300만석에 대한 보관기간 중의 이자×융자율” 만큼 손실을 보게 된다. 실제는 위의 양 극단의 중간에 있을 것이나, 어떤 경우든 농가로서는 손해가 되므로 그만큼 융자수매제가 농가에게 이득이 된다.

농협이 300만석을 자체 수매하도록 하면 수확기 가격유지가 가능하다는 주장도 있으나, 농협의 이자부담 등이 증가하여 경영상 부담이 커질 수밖에 없다. 이같은 기능은 정부의 이차보상을 받아 하는 것이 농협의 쌀 유통기능을 발전시키는데 유리하다.

또한 산지별, 품종별로 형성된 실제 판매가격으로 농가에 정산하므로 소비자 가격과 생산자가격이 직접 연계되어 양질미 생산에 효과적이다.

농협 등은 자기 지역쌀을 충분히 확보할 수 있어 쌀의 지역간 이동과 둔갑이 방지되므로 브랜드미의 품질유지가 용이하다. 뿐만 아니라, 농협의 입장에서는 매취 후 판매가격 하락에 의한 손실을 방지할 수 있는 등 위험부담이 줄어들게 되고, 조합원 생산물의 판매대행이라는 조합 본연의 기능을 발전시키는 계기가 될 수 있다.

끝으로 정부가 사전에 수매가격과 수매량을 결정하지 않으므로 이를 둘러싼 논쟁이 적어지고, 시장기능 활성화에 기여할 수 있다. 또한 수매관리에 따른 가격결손, 부대비용 등이 절감될 수 있다.

(4) 비축재고관리제도 발전

작황은 10여년 정도의 주기를 나타내면서 변화하므로 재고조작을 하지 않는 경우 재고변동 확률은 작황주기에 따라 연차별로 변하게 된다.

작황주기상 풍년주기에 해당하는 연차에서는 재고가 증가할 확률이 높고, 반대로 흉작주기에 해당되는 연차에서는 재고가 감소할 확률이 높다. 따라서 수입확률도 흉작주기에 해당하는 연차에서 높고, 과잉재고 확률은 풍작주기에 해당하는 연차에 높을 것으로 예상할 수 있다. 작황주기를 고려했을 경우 수입 혹은 과잉재고가 발생할 확률의 연차별 변화를 비교한 것이 <그림 8>, <그림 9>이다.

2000년경까지는 하위 기준 재고율을 6%, 상위 기준 재고율은 18%로 하여 과잉발생을 최소화하고, 2000-2004년 사이에는 하위 기준 재고율은 12%, 상위 기준 재고율은 22%로 높여 수입확률을 최소화하는 것이 바람직하다. 이에 대한 추가적인 검정이 이루어져야 한다.

수확량이 확정된 후 앞 절에서 설명한 재고관리 방법에 따라 재고를 관리하더라도 양곡년도 말 재고가 하위 기준 재고율을 하회할 것으로 예상되면 다음해 3월까지 하위 기준 재고율 수준에 미달하는 양을 수입한다.

재고 방출은 항상 선입선출 원칙에 따라 시행하여 재고미의 품질저하를 방지하도록 하여야 한다. 그러나 재고회전에 소요되는 비용을 절약하기 위해서는 저온저장 시설을 점진적으로 확대하여 장기간 보관이 가능하도록 하는 것이 바람직하다.

그림 8  수입확률의 연차 변화

자료 : 이정환외, 「곡물의 중장기 수급전망과 대응정책」, 한국농촌경제연구원, 1997,      p.394

그림 9  과잉재고발생 확률의 연차 변화

자료 : <그림 8>과 같음.

정부수매 물량은 융자수매제의 경우 농협 등이 확보한 물량의 일부를 정부가 인수하는 방식으로 취득하고 그 대금은 농협이 농가에 정산하는 가격으로 지불하도록 한다.

비축과 방출의 기준을 양곡관리법에 명시하여 제도화한다. 비축미의 보관관리는 반드시 정부가 직접 할 필요가 있는 것은 아니다. 따라서 농협 등이 정부의 지원을 받아 일정한 물량을 위탁하는 방법을 추진하고, 그 성과를 보아가면서 점진적으로 농협관리 비중을 높여 나가도록 할 필요가 있다.

(5) 양곡유통센터의 설립

1993년 이후 산지에서는 미곡종합처리장 설치수가 해마다 늘어나고 있으며, 소비지에서는 여러 형태의 양곡판매 업소가 증가되고 있어 쌀 판매사업을 위한 경쟁이 심화되고 있다. 즉, 기존의 쌀 판매처를 유지하고 신규 판매처를 개척하기 위한 탐색비용이 늘어나고 있으며, 쌀 판매량 확대를 목적으로 무리하게 거래함으로써 쌀 판매미수금 사고가 발생하고 있다.

이와 같이 개별판매에 따른 경쟁을 줄이는 동시에 쌀 거래과정에서 추가적으로 소요되고 있는 탐색비용을 줄이고 쌀 판매미수금 사고를 방지하기 위한 방안으로서 곡물의 가격형성 기구로서의 기능을 발휘할 수 있는 이른바 정보집중형「곡물유통센타(가칭)」가 설립운용되어야 할 것이다. 현재의 미곡유통 상황으로 보아 양곡도매시장 발전에는 한계가 있다는 점을 감안해 볼때 정보통신망을 이용하여 도매기능을 수행할 수 있는 새로운 미곡유통 기구의 설치운용이 절실하게 요망되고 있다.

곡물유통센타의 개략적인 운영방법을 요약해 보면, 우선 첫 단계로 미곡종합처리장을 비롯하여 도정업자, 산지수집상 등 미곡을 포함한 모든 곡물을 판매하고자 하는 업체는 일정시간에「곡물유통센타」에 판매희망 물량과 수취희망 가격을, 그리고 소비지의 슈퍼마켓, 양곡소매상, 기타 대량소비처 역시 구입희망 물량과 매입희망 가격을 정보통신망을 이용하여 각각 입력하게 된다.

그림 10  곡물유통센타(가칭) 운영 체계도

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자료 : 허길행, 유남식 외,「21세기에 대응한 농수산물 유통개선대책연구」,       농경연, 1997.

양곡의 판매 및 매입을 희망하는 업자는 일정한 자격을 갖추고 곡물유통센타에 미리 등록하여,「거래자」고유번호를 부여받아야 한다. 판매희망자와 매입희망자의 입력자료를 기초로 전산프로그램에 의한 매매가 성립되면, 그 결과를 각각 판매 및 구매희망 업자와 지역별 물류센타에 통보한다.

정부나 농협도 미곡시장에 구매자와 판매자로 참여함으로써, 공개시장 조작을 통해 가격안정을 도모할 수 있으리라 본다. 특히, 현재 농협중앙회의 수도권 양곡마케팅본부를 비롯하여 물류센터 등에서 수행하고 있는 양곡유통 기능을 이에 흡수하여 통합운영하는 것이 바람직할 것으로 생각한다.

거래성립 통보를 받은 판매업체는 지정된「지역별 물류센타」에 상품을 운송하며,「지역별 물류센타」는 구입업체에 거래가 성립된 물량을 배송하게 되는데, 이때 최적 수송모델을 이용함으로써 배송비용이 최소화될 수 있도록 해야 한다.

거래대금의 정산은 전산통신망을 통해 이루어지며, 거래의 효율성과 투명성을 높이기 위해「곡물유통센타」는 광범위한 유통정보를 작성하여 온라인으로 모든 유통참가자에게 제공한다.

3. 차기협상에 대비한 준비

선택의 시점까지는 아직 시간적 여유가 있고, 그 만큼 우리에게 선택의 폭은 넓다고 생각한다. 이 시간적 여유를 가장 유용하게 활용하여야 하고, 이를 위해 다음과 같은 과제를 설정하고 추진해야 한다.

먼저, TE 효과는 당시의 국제가격과 환율에 따라 달라진다. MMA 8%에 상당하는 TE 수준은 당시 가격․환율 수준이 5% 등락함에 따라 약 20% 포인트 변동한다. 따라서 차기협정 이행기간 동안의 환율과 국제가격 변동을 충분히 예상하여 선택하여야 할 것이며, 그런 의미에서 환율과 국제가격 예측력을 높여 나가는 것이 중요하다.

둘째, 이번 분석에서는 국제가격을 외생으로 처리하였다. 그러나 한국과 일본이 관세화 방식으로 수입을 자유화하여 수입이 늘어난다면 자포니카 시장은 협소하기 때문에 곧바로 국제가격이 상승하게 되어 그만큼 수입이 억제될 것이다. 즉, 관세화 방식으로 수입이 자유화되는 경우 수입증대 효과는 현재 추정된 수준보다 작아질 가능성이 있다. 따라서 앞으로 국제가격을 내생화시켜 관세화의 파급영향을 분석하는 방법을 개발하여야 한다.

셋째, 쌀의 수요를 용도별로 분리하여 가공용 혹은 음식점용으로 값싼 외국산 쌀이 소비될 가능성에 대한 정확한 분석이 이루어지지 않으면 관세화 효과를 충분히 예측할 수 없다. 앞으로 용도별로 중립종과 장립종의 대체관계를 고려한 분석이 이루어져야 한다.

넷째, 일본의 경우에서 보는 바와 같이 수입 쌀에 대한 소비자의 선호도가 낮다면 관세화에도 불구하고 수입량은 이 논문에서 추정된 것보다 적어질 가능성이 있다. 일본은 MMA 물량의 일부를 SBS 방식으로 수입하여 세계 각지의 품질 좋은 쌀을 국내 시장에 공급하여 왔고, 일반 입찰 방식으로 수입하는 경우에도 세계 각지의 다양한 쌀을 수입․공급하여 왔다. 그러나 수입쌀에 대한 소비자의 선호도가 낮아 미국산 중립종 가격이 국내산 가격보다 20% 내외 낮아도 판매가 부진하여 대부분이 재고로 축적되어 왔다(일본 농림성자료, http://www.maff.go.jp).이같은 경험을 통해 국내산 쌀에 대한 소비자의 높은 선호도가 확인되었기 때문에 일본은 조기 관세화라는 선택을 할 수 있었다고 생각된다. 한국도 앞으로 국내산 쌀에 대한 소비자의 신뢰도를 높여 나가야 함은 물론이지만, 동시에 수입쌀에 대한 소비자의 선호도를 정확히 평가하여 수입이 자유화되었을 때의 상황을 예측할 수 있어야 한다.

다섯째, TE가 충분히 높은 수준이 된다면 차기협정의 이행초기에는 TE방식이 유리할 가능성이 있으나 시간이 흐름에 따라 MMA가 유리해지는 경향이 뚜렷해지는 것으로 나타났다. 그러나 기술개발과 구조개선 속도가 이 분석에서 설정한 추세치보다 빨라진다면 이러한 경향은 완화될 것이므로 생산측면의 정책과 연관시켜 검토할 수 있도록 준비해 나가야 한다.

여섯째, 쌀시장 개방의 파급영향을 다각적으로 분석할 수 있는 모형들이 여러 연구자들에 의해 개발되고 상호 비교․검토되어 정확한 선택의 지침을 제공할 수 있도록 이 분야에 대한 연구가 활발히 이루어져야 한다. 이를 바탕으로 관련 생산자 단체, 소비자 단체의 의견을 수렴하고, 관계 부처와의 충분한 협의로 공감대를 조성하고 국민에게 실상을 알리는 홍보를 해나가야 한다. 그리하여 차기협상의 장에서 수시로 협상대안별 이해득실을 따져가면서 협상이 진행될 수 있도록 하여야 한다.

그러나 무엇보다 중요한 것은 조건불리지역에 대한 직접지불, 재해에 대한 직접지불, 더 나아가 가격 불안정에 대한 직접지불 등 다양한 직접지불 프로그램을 준비하고, 단계적으로 실시하여 차기협상 결과에 대한 대응력을 발전시켜야 한다.

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