농지제도---소유 규제 완화와 전용질서의 확립이 핵심

농지법에 의하여 1996년 이후에 매입한 농지는 임대할 수 없다. 그런데 서산 간척지를 300평씩 도시민에게 분양하고 농사는 지어준다는 광고가 유명 일간지에 대문짝만하게 실리곤 한다. 대규모 영농이 이루어져 대표적 벼농사 지역으로 발전하여야 할 곳이 어쩌다가 이렇게 되었을까. 그렇게 된 사정은 매우 단순하다. 농산물가격이 하락하자 일부 농촌지역의 농지가격이 떨어졌다. 비농민에게 농지 소유기회를 주어야 농지가격의 하락을 막을 수 있는데 비농민의 농지소유를 금하는 농지법의 장벽이 버티고 있었다. 이를 우회하는 수단으로 주말농장 용지 300평 소유허용이란 묘책이 나타났던 것이다.

그런데 머리 좋은 사람들이 이 틈을 타서 쌀 전업농가가 들어서야 할 서산 간척지를 도시민에게 300평씩 분양하고 농사는 지어준다는 기발한 생각을 해 낸 것이다. 이제 누가 이 땅을 사서 영농을 하려면 지분 등기자 모두의 동의를 받아야 할 것이다. 만약 이들 중에 몇 명이 정말 주말농장을 만들어 자기가 농사짓겠다고 하면 어찌될까? 이런 파행이 다른 지역으로 번진다면 어찌될까? 끔찍하다.

이러한 혼란스런 결과는 농지문제에 대한 오해와 착각으로 농지제도의 기본 방향이 확립되어 있지 못한 상태에서 현상대응에만 집착한 결과라고 생각된다. 따라서 이제 농지문제에 대한 근본 방향을 시급히 설정하되 그 전까지는 임기응변식 대책을 자제할 필요가 있다.

농지문제는 소유규제와 전용규제를 어떻게 할 것인가에 귀착된다. 소유규제의 근거는 지주가 소작인의 권익을 침해할 위험이 있다는 것과 소작지의 생산성이 낮다는 데 있었다. 그러나 산업화가 이루어진 지금 그 두 가지 근거는 소멸한지 오래다. 따라서 소유는 가능한 한 자유화하되 필지 분할과 지분 거래는 금하여야 한다. 농지의 자유스런 유동과 규모화가 무엇보다 중요한 지금 소유규제로 유동성을 떨어뜨리고 필지를 세분화하는 것은 현명하지 못하다.

농지전용 문제는, 전용의 제한으로 토지공급이 모자라 도시 땅값이 상승하므로 전용에 대한 규제를 대폭 풀어야 한다는 주장에서 비롯된다. 반면 농지는 식량안보를 위해 철저히 보전되어야 하고 그러기 위해 엄격한 전용규제가 필요하다는 주장이 농민단체와 일부 학자 사이에서 지지를 받고 있다. 과연 농지의 전용규제가 완화되면 농지의 대규모 전용이 이루어져 농지가 급격히 줄어들고 비농업용지의 가격은 하락할까?

농지는 전용이득이 매우 크기 때문에 규제에 의해 전용수요 자체를 억제한다는 것은 현실적으로 매우 어렵다. 즉 총 전용규모는 전용규제의 강도에 따라 결정되는 것이 아니라 비농업부문의 성장 속도와 공공용지 수요에 따라 결정되며, 전용수요가 그렇게 많은 것도 아니다. 또한 도시 땅값이 상승하는 것은 농지전용 규제 때문이 아니라 부(富)의 서울 집중으로 서울 땅값이 오르고 이것이 주변지역으로 파급되어 나타난 현상이라고 생각한다. 그렇다면 전용규제를 강화하여 농지를 보전하려고 생각하지도 말고, 반대로 전용규제를 풀어 도시 땅값을 잡으려고 생각하지도 말아야 한다. 즉 비농업부문의 수요가 있는 만큼 전용을 허용하되 전용의 질서를 확립하여 난개발을 막는데 우리의 관심과 지혜를 집중하자. 지금은 농업진흥지역의 농지조차 전용으로부터 안전하지 못하여 농지가 무질서하게 전용되고 농촌지역의 환경과 경관을 해치는 일이 비일비재하다.