한국농업의 현실, 비전, 정책

이   정   환

(한국농촌경제연구원, 원장)

1. 역사의 교훈 - 두 가지 시나리오

UR협상이 막바지였던 1993년, 우리나라 농업계는 몇 개 농산물을 이른바 비교역적 관심(NTC) 품목으로 지정하여 수입자유화 대상에서 제외시킬 것인가를 둘러싸고 격론을 벌였다. 쌀, 쇠고기, 고추, 마늘, 양파...

토론을 할수록 숫자가 늘어나 드디어 12개 품목으로까지 늘어났고, 이 같은 숫자의 비현실성을 이야기하는 주장은 농업보호 의지가 부족한 사람으로 낙인 되어 설자리가 없었다. 한편에서는 쌀시장을 절대 개방해서는 안되다는 1,000만명 서명을 받았고, 대통령은 대통령직을 걸고 쌀시장을 개방하지 않겠다고 약속하였다.

그러나 결국 쌀 이외의 모든 품목은 수입자유화 되었고, 쌀도 2004년까지 수입자유화를 유예하되 매년 의무수입량을 늘려 2004년에는 20만 5천톤을 수입하게 되었다. 이 뜻밖의 결과에 모두 당황하였고, 총리와 농림장관이 책임을 지고 사임하였다.

우리는 내년 말까지 WTO 농산물 협상을 마무리하여야 하고, 쌀 관세화 유예연장에 관한 협상도 마쳐야 한다. 이 두 가지 협상결과에 따라 우리나라 농업은 이제까지 경험하지 못했던 위기를 맞이하게 될 가능성이 매우 높다. 이 위기를 슬기롭게 극복하여 새로운 도약의 계기로 활용할 수 있느냐의 여부는 우리가 어떤 생각을 가지고 어떤 준비를 하느냐에 달렸다. 이러한 긴박한 여건 아래에서 앞으로 전개될 상황은 두 가지 시나리오 중에 하나가 될 것이다.

첫번째 시나리오는 다음과 같은 대립의 시나리오다. 농업인과 농정당국, 예산당국이 서로 불신하면서 힘의 논리, 정치논리, 게임의 논리에 따라 상호 견제하고 대립한다. 국내외 여건에 대한 냉철한 이해보다는 열정과 힘찬 주장이 상황을 압도하여 현재의 정책틀을 그대로 유지한 채 2004년의 협상을 맞이한다. 협상대표단은 다양한 카드를 준비하지 못한 채, 현실을 무시한 협상목표를 설정하고 협상장에 나가지만 결국 좌절한다. 그 결과 뜻밖의 상황전개에 모두 당황하고, 황급히 수많은 긴급대책을 수립하지만 부실화된다.

두번째 시나리오는 대타협의 시나리오다. 농업인과 농정당국, 그리고 예산당국이 서로 신뢰를 회복하여 객관적 현실에 대한 냉철한 이해 위에 합리적 논의 과정을 통해 새로운 상황에 맞는 대책을 수립하고, 2004년의 협상을 맞이한다. 모두의 이해와 양해 위에 다양한 협상카드를 마련한 후 협상장에 나가서 우리에게 가장 유리한 실리 있는 결과를 도출한다. 협상결과가 어떻게 나타나든 준비된 정책에 따라 새로운 상황에 대처하면서 충격과 혼란을 최소화한다.

만약 우리가 역사의 교훈을 외면한다면 첫번째 대립의 시나리오가 현실화 될 것이고, 역사의 교훈을 받아들인다면 두번째 대타협의 시나리오에 따라 나아갈 수 있을 것이다. 대타협의 시나리오를 가로막는 것은 바로 신뢰의 위기이다.

농업인은 앞으로 잘 살게 해 주겠다는 농정당국의 반복된 약속을 더 이상 믿을 수 없다는 불신에 싸여 있고, 예산당국은 농업정책이 시장경제 논리를 무시한 투융자로 국가 예산을 낭비하고 있다고 불신하고 있다. 비농업계는 농업계가 불합리하고 집단이기주의적인 입장을 정치적 논리로 무리하게 관철시키고 있다고 불신하고 있으며, 농업계는 비농업계가 농업에 대한 무지와 이해부족으로 농업을 무시하고 있다고 불신하고 있다. 더 나아가 농업계 내에서조차 반농민적 음모가 있다는 등의 불신이 팽배하고 있다. 이러한 불신을 극복하지 못하면 다가오는 위기를 결코 극복할 수 없을 것이다. 농업인, 농정 당국, 예산 당국, 비농업계 어느 한편의 힘만으로는 위기를 극복할 수 없기 때문이다.

불신의 벽을 허물기 위해서는 먼저 한국농업의 현실을 숨김없이 드러내 놓고 위기에 대한 인식, 그리고 농업계나 비농업계 모두가 이제까지 우리가 의지해 온 수단과 행동모델로는 이 위기를 극복할 수 없다는 인식을 공유하는 것이 대단히 중요하다. 이를 위해 한국농업의 현실에 대한 비판적 검토와 국내외 여건 변화와 제약조건을 고려한 비관적 시나리오에 우리 모두 귀를 기울여야 한다. 그러한 현실 인식 위에서 이제까지의 농정에서 무엇을 포기하고, 그 대신 무엇을 새로이 도입하여야 할 것인가에 대해 농업인, 농정 당국, 예산 당국, 비농업계, 농업계가 합의하는 빅딜(big deal)을 이뤄내야 한다. 그러한 빅딜을 위해 이제 우리 모두 서로를 일단 신뢰하고, 진지하고 솔직하게 이야기를 시작해야 하며, 그 시작은 농업계가 담당할 수밖에 없을 것이다. 그렇게 되지 못하였을 때의 최대 피해자는 바로 농업계이기 때문이다.

2. 한국 농업의 현실

`90년대 우리나라 농업의 가장 큰 특징은, 농업은 발전하였으나 농가경제는 도리어 어려워졌다는 것이다. 1980년대 말부터 정부 및 농가의 투자가 대폭 늘어나 1990년대에 농업자본은 연평균 9% 이상 증가하였다. 이러한 자본증가에 힘입어 농업생산은 연평균 3% 이상 늘어났고, 1인당 생산성은 연평균 6% 이상 증가하여 농업-비농업부문간 생산성 격차는 축소되었다.

그러나 농산물시장 개방확대로 국내 농산물 가격이 수입농산물 가격 이상으로 상승할 수 없게 되어 수입농산물 가격이「농산물가격의 천정(天井)」을 형성하게 된데다, 국내생산이 일부 수익성 작목에 집중되면서 농산물 실질가격은 연평균 1.7% 하락하였다. 그 결과 농업성장과 생산성 향상에도 불구하고 농업소득은 연평균 3% 감소하는「성장과 소득의 괴리현상」이 나타나게 되었다. 농산물가격이 하락하였다는 것은 그만큼 국제경쟁력이 높아졌다는 것이고, 또 그만큼 소비자가 이득을 보았음을 의미한다는 사실을 결코 간과해서는 안된다. 농업투융자가 효과가 없었다는「널리 퍼진 속설」은 이점을 간과하고 있다.

개방과 경쟁력 향상과정은「투융자 증가 - 성장과 생산성 증가 - 농산물가격 하락 - 성장과 소득의 괴리 - 소비자 이득 증가」현상을 불러 올 수밖에 없고, 이것이 선진국들이 걸어온 길이었음을 주목해야한다. 이런 시련을 거쳐 농업의 경쟁력이 향상되고 선진화된다. 이 과정에서 어떻게 부실을 최소화하고, 시련을 견디지 못하는 고령농가, 영세농가의 문제를 사회정책적 수단을 도입하여 해결할 것인가, 이것이 우리의 숙제이다.

UR이후 우리는 경제력 향상을 목이 아프게 외쳐 왔지만 경쟁력 향상이란 농산물 가격의 하락 없이 달성될 수 없는 것이므로 앞으로도 농산물 가격은 하락하고, 성장과 소득의 괴리는 계속될 것이다. 과거에는 농산물 가격을 높게 유지하여 농가의 소득을 증대시키는 이른바「소비자부담형 농정」이 주류를 이루어 왔다. 그러나 앞으로는 농산물 가격은 낮아지는 대신 거기에서 파생되는 소득문제, 환경문제, 지역문제를 재정으로 풀어주는「재정부담형 농정」으로 바뀔 수밖에 없다. 따라서 앞으로 농업·농촌부문에 대한 재정투입은 늘어날 수밖에 없다.

높은 성장과 생산성 향상의 흐름 속에 성공적으로 상층농으로 정착한 농가가 있는 반면, 가격하락에 적응하지 못하여 부실화된 시설형 농가, 그리고 소득에 비해 부채가 과다한 영세한 부실 농가군이 크게 증가함으로써 농업문제를 심각하게 하고 있다. 0.5ha이하의 영세농은 1995년 이후 실질소득이 연평균 7.4%나 감소하였는데, 이들 농가가 1990년에는 전체 농가의 27.7%이었으나 35.8%로 늘어나 농가소득문제를 어렵게 하고 있다. 특히 이들 농가는 농업 여건이 어려울 때는 소득감소율이 가장 높고, 농업여건이 좋은 때에는 소득증가율이 가장 낮다. 또한 65세 이상 고령 경영주 농가의 농업소득은 40대 경영주 농가의 40% 수준에 불과하고 이전소득 의존률이 30%나 되는데 이러한 고령농가가 전체농가의 33%를 차지하고 있다.

그 결과 전체농가의 30∼40% 농가가 소득이 가계비에 못 미치고, 최하위 소득계층 20%의 농가는 소득이 가계비의 50%를 약간 상회하는데 불과하여 가계비를 부채에 의존할 수밖에 없는 상황이며, 사회복지 정책적 대책 없이 농가소득 문제와 부채 문제가 해결되기 어려운 실정이다.

3. 국제여건 - 도전의 실상

이러한 농가경제의 위기 아래, 국제적 여건은 매우 도전적이다. 지난번 UR 협정은 일단 모든 회원국들의 합의를 이끌어 내기 위해 관세화, 국내보조금과 수출보조금 감축이라는 원칙만을 확립하고 구체적 내용은 각 국이 신축적으로 적용할 수 있도록 하였다. 우리나라가 대부분 농산물의 관세 수준을 상당히 높은 수준으로 설정하고, 개도국 지위를 적용할 수 있었던 것도 이 때문이었다. 그러나 WTO/DDA 농산물 협상은 이 같은 폭넓은 신축성을 규제하여 엄격한 기준을 세우는데 초점이 맞추어져 있다. 요컨대 UR이 그물을 친다는 원칙에 합의하는 대신 그물코의 크기는 각 국이 임의로 정하는 것을 묵인하였으나 새로운 협상은 그물코의 크기를 엄격히 규제하자는 것이라고 할 수 있다.

여기서 우리의 최대 관심사인 개도국 지위 유지에 대해 검토해보자. UR협정이 개도국들에게 별다른 이득을 주지 못했다는 공통된 인식 아래 이번 DDA는 UR보다 개도국들에게 훨씬 많은 특혜를 주는 방향으로 진행되고 있다. 지난번에 발표된 하빈스 의장의 초안에 따르면 개도국 지위 확보 여부에 따라 2010년 우리나라의 농가소득이 1조 7천억원 정도 차이가 날 것으로 예상되므로 우리에게는 대단히 중요한 과제가 아닐 수 없다. 국제적으로 합의된 개도국 기준이 없으므로 개도국 지위 유지 여부는 우리가 개도국의 입장에서 시장개방 계획을 WTO에 제출했을 때(내년 초중반 쯤으로 예상) 이에 대해 이의를 제기하는 나라들을 어떻게 설득하여 동의를 구하는가에 달렸다. 이 때 상대국의 동의 여부는 첫째, 우리가 개도국에 적용되는 완만한 개방일정을 적용 받아야 되는 납득할만한 논리적 근거를 제시할 수 있는가? 둘째, 이의를 제기한 국가에게 적절한 반대급부를 제공하여 개도국 지위 인정에 따른 손해를 어떻게 보상할 것인가 하는데 달렸다. 간과하지 말아야 할 것은 세상에 공짜는 없고, 개도국을 인정받으려면 그에 상응하는 대가를 지불해야 한다는 것이다.

또한, 중국이 WTO에 가입하면서 예외 없는 관세화를 수용하였을 뿐만 아니라 2004년까지 단기간에 농산물 평균관세율을 31.5%에서 14.5%로 감축하고 시장접근물량을 대폭 늘리며 수출보조금을 철폐하기로 하는 등 우리나라보다 훨씬 적극적인 개방주의 정책을 수용하였다. 중국이 경제성장을 지속하여 농업의 취업자 비중이 25% 전후 수준으로 감소하기까지는 농업-비농업 부분사이의 소득격차는 확대되고, 중국정부는 농가소득 방어를 위해 강력한 농산물 수출드라이브 정책을 채택할 수밖에 없을 것이다. 따라서 우리나라에 쌀의 관세화, 마늘, 고추, 참깨 등 고율관세 품목의 관세인하, 보호주의적 관세운용 철폐, MMA 물량의 완전한 이행 등을 요구할 가능성이 높다. 특히 중국의 WTO 가입으로 소맥, 옥수수, 대두 등 전통적인 농산물의 생산은 감소하는 대신 쌀과 채소, 과일 등의 생산이 늘어나 이러한 품목에 대한 수입개방 압력이 거세어질 것이다.

WTO 농산물협상 말고도, 이제 겨우 6개월이 지나 2004년이 되면 쌀시장 개방에 관한 재협상을 시작해야 하고 내년 중에 협상을 끝내야 한다. 쌀 수출국들에게 만족할 만한 □선물□을 쥐어주지 못한다면 쌀시장은 관세화방식으로 개방될 수밖에 없을 것이다. 쌀을 중요한 수출품으로 하고 있는 미국과 호주, WTO 가입 후 쌀 수출에 박차를 가하게 될 중국 등의 공세가 만만치 않을 것으로 예상된다. 우리나라가 DDA에서 개도국 지위를 인정받지 못하고, 쌀의 관세화 유예도 연장 받지 못하여 2005년부터 쌀을 관세화 한다고 가정, 2005년에 관세율은 400% 내외가 되어 중국에서 수입된 쌀이 80kg당 14∼15만원에 시장에 공급될 것이다. 2011년에는 쌀가격이 9∼11만원으로 떨어지고 재배면적은 72∼76만ha까지 감소할 것으로 추정된다.

만약 DDA에서 개도국으로 인정받거나, 쌀의 관세화 유예를 연장 받는 대신 MMA를 8%정도만 늘리는데 합의한다면 2011년 쌀 가격은 80kg당 14만원이 되고 재배면적은 82만ha 수준이 될 것으로 예상된다. 여기서 주의해야 할 것은 개도국으로 인정받거나, 쌀의 관세화가 유예된다고 하더라도 쌀의 소비감소로 생산규모가 82만ha로 줄어들고 쌀의 총소득액이 현재보다 2조원 정도 감소한다는 것이다. 시장개방의 칼날은 어떠한 경우에도 우리가 생각하는 것보다 우리 농업에 깊은 상처를 줄 수 있다. 그러나 우리가 지혜롭게 대처한다면 칼날을 비켜갈 수도 있다.

4. 한국농업의 비전

이상과 같은 도전과 시련을 뚫고 나가기 위해서는 우리나라 농업과 농촌이 지향해야 할 비전을 분명히 하고, 그러한 비전에 도달하기 위한 전략이 제시되어야 한다. 우리 농업의 비전을 말하기 전에 비전이란 무엇인가부터 분명히 해야 한다. 비전이란 물론 우리가 도달하려는 미래의 모습이다. 그러나 비전이란, 미래에 우리 농업이 도달하여야 할 모습, 도달할 수 있는 모습, 동시에 그렇게 될 수밖에 없는 모습이기도 하다. 즉 비전이란 당위성과 가능성 그리고 필연성이란 세 가지 성격을 가지고 있다고 할 수 있다. 왜냐하면 비전은 현실적인 많은 제약조건 아래서 도달하게 될 미래의 모습이므로, 제약조건을 극복하기 위하여 변화될 수밖에 없는「미래의 필연적 모습」이고, 그렇게 제약조건을 극복하여 도달할 수 있는「가능한 미래의 모습」을 의미한다. 따라서 비전은 단순히 장밋빛 그림이어서는 안 되고, 우리가 변화되고 발전해 나가야 할 경로와 모델이며, 관련 주체들에게 목표와 새로운 행동의 지침을 제공하는 것이어야 한다. 이를 토대로 서로의 이해를 조정하고 합의에 도달하여 모두가 일관성 있게 전진해 나갈 수 있게 하는 리더십의 핵심 요소라고 할 수 있다.

우리나라 농업이 살아남기 위해서 소비자가 기꺼이 선택할 만큼 가격과 품질에서 경쟁력 있는 상품을 생산하는 경쟁력(소비자의 선택조건), 생산자가 기꺼이 직업으로 선택할 만큼 수익성이 있고 규모화가 가능한 사업성(생산자의 선택조건), 국토를 아름답고 깨끗하게 보전할 수 있는 공익성(사회의 선택조건)을 충족시킬 수 있는 규모와 모습으로 발전해 나갈 것이다.

세계적인 무역자유화 진전에 따라 쌀, 축산물, 채소, 과일 등 모든 농산물의 수입이 늘어나고 해외의존이 높아질 것이다. 그러나 쌀, 대부분의 신선채소, 돼지고기와 닭고기 등은 경쟁력을 유지하여 국내시장을 대부분 장악할 뿐만 아니라, 일본, 미국, 유럽, 그리고 중국 시장으로 신선 고급채소, 과일, 화훼 등의 수출이 크게 늘어날 것이다.

농산물가격은 품종, 산지, 재배법, 마케팅 능력에 따라 차이가 더욱 커지지만, 전반적으로 꾸준히 하락할 것이므로 지속적으로 규모를 확대해 나가야만 사업성이 유지될 수 있을 것이다.

소비자의 신뢰가 절대적으로 필요하게 될 것이므로 작목반, 전문조합, 품목조합연합회 등 생산자 조직을 통해 균일한 품질을 유지하고 연중 어디에나 안정적으로 공급을 보장할 수 있는 산지와 브랜드만이 살아남게 될 것이다. 따라서 재배법의 표준화, 공동선별과 공동출하, 공동계산 시스템이 빠르게 확산되고 대형소비점 및 소비자와의 직거래가 주류를 이루게 될 것이다. 산지간 농가간 경쟁이 치열해지면서 이와 같은 변화에 성공한 농가와 산지는 살아남고, 그렇지 못한 산지와 농가는 시장에서 퇴출될 수밖에 없을 것이다.

국내외 농산물 수급에 관한 정보가 신속 정확하게 전달되어 농가와 생산자 단체의 자율적 조정으로 생산이 조절될 것이다. 이러한 브랜드화나 정보화가 모든 농가에서 이루어질 수는 없고, 또 그럴 필요도 없다. 생산자 조직의 리더와 전문가만이 그러한 능력을 가지고 있으면 된다. 나머지 농가는 그러한 리더쉽 아래 충실히 협력하고 성실히 생산 활동에 전념하면 된다.

환경과 식품의 안전성에 대한 기준이 강화되고, 감시체계가 확립되어 저투입 농산물이 일반화 될 것이나, 전통적 유기농업보다는 전자공학, 생화학, 유전공학 등 첨단과학기술을 활용한 INPM 농법이 주류를 이루게 될 것이다. 수계별로 자연의 자정능력을 고려하여 환경부하가 장기적으로 축적되지 않을 수 있는 사육규모와 사육방식이 설정되고, 오염자부담 원칙이 확립되어 축산업의 규모가 조절될 것이다. 따라서 경종농가와 축산농가가 순환시스템을 확립하는 지역만이 축산뿐만 아니라 경종농업의 경쟁력을 확보하게 될 것이다.

농협중앙회의 금융사업과 지역농협의 금융업무가 연합 혹은 통합되어 협동조합은행으로 개편되어 경쟁력 있는 거대금융조직으로 발전할 것이다. 협동조합은행은 조합원을 중심으로 중단기 금융을 공급하고, 정책금융자금은 정책 사업수가 매년 줄어 중기시설자금, 장기농지자금으로 통합될 것이다.

지역농협은 작목반을 중심으로 공동선별, 공동계산 방식을 도입하여 공동 브랜드를 발전시켜, 판매활동 중심으로 개편되고, 조합원의 지역제한이 철폐되어 조합간 경쟁을 통해 광역조합, 군단위조합, 도단위조합, 나아가 전국 단위의 대형조합으로 통합되어 나갈 것이다. 대형조합 단위로 공동계산제가 정착됨에 따라 내수 신선용과 가공용, 수출용의 가격을 이원화할 수 있게 되어 국산농산물의 가공용, 수출용의 수요가 늘어나게 될 것이다.

농가수는 계속 감소하고 고령농가수가 가속적으로 늘어나, 그만큼 농가호수 감소 속도는 빨라질 것이다. 이 때 중규모 농가의 일부는 대농으로 도약하고 일부는 소유농지를 임대, 매각하고 소농화 되어 농가수 감소는 중규모 농가수 감소가 주도하게 될 것이다. 그러나 농가호수는 현재의 138만 호에서 90∼95만 호 이하로 감소하지는 않을 것이다. 왜냐하면, 자기토지, 자가노동, 자기자본을 이용하여 소규모 영농을 계속하는 경우 경영비 부담이 매우 낮아 생존력이 높기 때문이다. 그러나 이들이 차지하는 농지면적은 총농지의 10% 이하가 될 것이므로 이들의 존재가 우리나라 농업의 생산성이나 규모화에 큰 영향을 나타내지 않을 것이다. 도리어 농업과 농촌은 많은 사람, 특히 고령자의 대부분에게 취업기회를 부여하고 생활할 수 있는 터전을 제공하는 중요한 역할을 담당하게 된다는 의미에서 매우 중요하다. 그런 중요성 때문에 그러한 사람들을 위한 소득보전적 직접지불제도가 충분히 확장되어야 한다.

농가수는 많지만 그 중 15∼20만호 정도가 농업생산을 주도하여 총농업생산의 반이상을 담당하게 될 것이다. 25만 호 정도는 70세 이상의 고령자가 가구주인 농가로서 노령연금과 각종 이전소득에 의존하면서, 소규모 농업생산과 각종 농작업, 선별 가공작업, 그린투어리즘 관련 활동 등에 참여하여 안정된 생활을 하게 될 것이다. 그러나 노령농가의 상당수는 소유농지를 매각하거나 임대하는 대신 경영이양연금을 받게 될 것이다.

농가의 소득안정을 위한 직접지불제도, 경영의 위험을 분산시키는 직접지불제도, 환경 및 지역보전을 위한 직접지불제도 등이 폭넓게 도입되어 연간 2조원 이상이 투입될 것이다. 재해보상과 보험으로 기상재해 위험이 분산되고, 급격한 가격하락의 충격을 흡수하게 됨으로써 경영의 안정성이 높아질 것이다.

5. 농정 패러다임의 전환

이상과 같은 비전을 실현하기 위해서 이제 우리는 우리의 생각과 행동방식 그리고 정책을 바꾸어야 한다. 이제까지 농민, 학자, 정부 모두 경쟁력 향상, 농산물 수급균형, 인력과 농지의 이용 등 모든 농업현상이 정부의 정책으로 조정될 수 있고, 또 조정해야 한다는 생각을 가지고 있었다. 그러한 인식 아래 시장기능 활성화를 표방하면서도 실제로는 정부주도로 경쟁력 있는 분야, 기계·시설, 경영체를 선정하고, 선정된 분야, 기계·시설, 경영체에 투융자를 집중하는 방식을 채택해 왔다. 그러나 정책은 개별 경영체의 창의적 노력을 유인하고, 상품의 종류, 생산방법, 그리고 생산을 담당할 경영체가 시장에서 경쟁을 통해 선택되는 시장 시스템을 구축하는 데에 중점을 둔다는 사고의 전환이 필요하다.

농업내외에 시장경제의 원리가 관철되도록 제도와 시책을 정비함으로써, 다양한 유형의 경영체가 공정한 경쟁을 통해 국내외 소비자의 선택을 받아 성장하거나 탈락하면서 경쟁력 있는 주체에게 생산자원이 집중되고(규모확대), 경쟁력 있는 지역에 생산이 집중되어(전문화와 특화) 농업이 효율화되고 경쟁력이 끊임없이 향상되도록 하여야 한다.

우리는 이제까지 모든 농가를 농업적 수단으로 잘 살 수 있게 한다는 생각을 가지고 행동해 왔다. 따라서 농정은 모든 농가의 소득문제를 생산지원, 수매 및 유통개선을 통한 농업소득 증대와 농외취업을 통한 농외소득 증대에만 중점을 두었다. 그러나 정상적으로 부채 상환이 불가능한 부실 농가계층, 급격히 늘어나는 고령농가 등 경쟁에서 탈락하게 되는 계층 등이 상당수 존재하며, 이러한 계층의 소득 문제가 통상적 농업정책 수단으로 문제가 해결될 수 없음을 분명히 해야한다.

현재 초미의 관심사이고, 앞으로 농산물 가격하락에 따라 농지가격이 하락하면 더욱 심각해질 농가부채 문제도 단순히 상환유예나 이자율 조정만으로 해결하려고 해서는 안된다. 부채 있는 농가에 대한 무차별적 지원정책으로 농업소득을 늘려 부채문제가 해결되도록 한다는 접근방식은 재정부담만 늘어날 뿐 문제해결에 큰 도움이 되지 못할 것이다. 정상적으로 부채상환이 불가능한 부실 농가계층에 대해서는 퇴출, 자산정리, 부채탕감 등을 연계시키는 부실농가정리 정책을 적용해야하고, 고령농가 등 경쟁력이 없는 계층에 대해서는 이탈농과 각종 사회정책적 수단을 연계시켜 최저소득을 보장하는 시책이 도입되어야 한다. 일시적으로 상한에 어려움이 있지만 상환유예 등의 조치로 회생이 가능한 농가는 엄격히 선별하여 이러한 농가에 대해서만 상환유예, 이자감면 등의 조처를 취해야 한다.

현재 논의되고 있는 협동조합 개혁문제도 조합을 보지말고, 앞 절에서 제시한 산지유통변화를 주도하기 위해 지역조합이 어떻게 변화되어야 하고, 지역조합의 변화를 위해 중앙회가 무슨 역할을 할 것이며, 그러기 위해 중앙회 조직이 어떻게 바뀌어야 하는가라는 입장에서 논의되어야 할 것이다. 조합만을 들여다보면서 중앙회 신경분리여부, 지역조합 통합여부 등 조직개혁 논란만 해서는 합의를 얻기도 어렵고 올바른 답이 나올 수도 없다. 조합 조직의 개혁은 산지유통개혁을 위한 수단일 뿐이기 때문이다.

끝으로 다시 한번 강조되어야 할 것은 막연한 낙관적 전망에 기초하여 안이한 대책에 머물고 싶은 유혹을 단호히 거절하고, 엄연한 국내외 현실을 직시하는 용기를 가져야 한다는 것이다. 그리고 이제까지의 생각과 방법을 바꾸어야 한다. 현실은 우리가 생각하는 것보다 훨씬 도전적이고 냉엄하다. 그러나 더 중요한 것은 여건이 아니라 우리의 대응자세와 노력이다.