WTO 농산물 협상의 과제와 전략

이정환 (한국농촌경제연구원 원장)

한국농업은 산업화가 시작된 이래 끊임없이 위기의 시대를 지나왔다. 그러나 앞으로 길게는 10년간, 짧게는 5년간 그 어느 때보다도 어려운 시련과 위기를 맞게 될 것이며, 앞으로 2∼3년은 그러한 위기를 슬기롭게 극복할 수 있을 것인가를 결정짓는 중요한 시간이 될 것이다.

현재 진행 중인 WTO협상에서는 내년 3월까지 농산물시장 개방과 국내보조 감축에 관한 기본원칙이 결정되고, 우리는 내년 말까지 그러한 원칙에 따른 이행계획서를 제출해야 한다. 2004년 중에 우리가 제출한 이행계획서에 대한 각 국의 검증작업이 이루어지고, 이 과정에서 이의를 제기하는 나라와 논란하고 설득하는 어려운 협상을 해야 할 것이다. 동시에 2004년 중에 쌀시장의 개방에 관한 협상을 끝내야 한다. 뿐만 아니라 칠레, 일본 등과의 자유무역협정(FTA)이 언제 급물살을 타고 타결될지 알 수 없다. 이상과 같은 농산물협상이 우리나라 농업에 미칠 영향은 우리의 상상을 훨씬 뛰어 넘는 것이 될 수도 있다. 협상결과에 따라서는 중요한 농산물의 관세율이 대폭 낮아지고, 우리나라 농업소득의 절반을 차지하는 쌀시장을 전면 자유화해야 할지도 모른다. 또한 개발도상국으로 인정받지 못하여 농산물 시장개방 속도가 일시에 가속될 수도 있다.

이러한 도전과 위기 앞에서 우리는 신뢰의 위기를 맞고 있다. 농업인은 앞으로 잘 살게 해 주겠다는 농정당국의 반복된 약속을 더 이상 믿을 수 없다는 불신에 싸여 있고, 예산당국은 농업정책이 시장경제 논리를 무시한 투융자로 국가 예산을 낭비하고 있다고 불신하고 있다. 비농업계는 농업계가 불합리하고 이기주의적인 입장을 정치적 논리로 무리하게 관철시키고 있다고 불신하고 있으며, 농업계는 비농업계가 농업에 대한 무지와 이해부족으로 농업을 무시하고 있다고 불신하고 있다. 이러한 불신을 극복하지 못하면 다가오는 위기를 결코 극복할 수 없을 것이다. 농업인, 농정 당국, 예산 당국, 비농업계 어느 한편의 힘만으로는 위기를 극복할 수 없기 때문이다.

불신의 벽을 허물기 위해서는 먼저 한국농업과 통상협상의 현실을 숨김없이 드러내 놓고 위기에 대한 인식, 그리고 농업계나 비농업계 모두가 이제까지 우리가 의지해 온 수단과 행동모델로는 이 위기를 극복할 수 없다는 인식을 공유하는 것이 대단히 중요하다. 이를 위해 한국농업과 국제질서의 현실, 국내외 여건 변화와 제약조건을 고려한 비관적 시나리오에 우리 모두 귀를 기울여야 한다. 그러한 현실인식 위에서 이제까지의 농정에서 무엇을 포기하고, 그 대신 무엇을 새로이 도입하여야 할 것인가에 대해 농업인, 농정 당국, 예산 당국, 비농업계, 농업계가 합의하는 빅딜(big deal)을 이뤄내야 한다. 그러한 빅딜을 위해 이제 우리 모두 서로를 일단 신뢰하고, 진지하고 솔직하게 이야기를 시작해야 하며, 그런 의미에서 우리나라의 농산물 협상의 현실과 전략을 총 점검하고 재정비해야 한다고 생각한다.

이제까지 우리나라는 WTO 농산물협상에서 두 가지에 전략적 중점을 두어 왔다. 첫째는 농업이 식량안보, 환경보존, 홍수조절 등과 같은 다원적 기능을 수행한다는 것을 이유로 농산물시장 개방 속도를 가능한 늦추는 것이고, 둘째는 개도국으로 인정받아 시장개방과 국내보조금 감축에서 최대한 유리한 조건을 얻어내려는 것이다. 그러나 다원적 기능이 있기 때문에 시장개방에 제한을 두어야 한다는 주장은 두 가지 이유에서 취약점이 있다고 생각된다.

첫째, 농업이 다원적 기능을 가지고 있는 것은 분명하지만, 다원적 기능을 고려하여 농산물시장 개방 수준을 설정한다는 것은 이론적으로 대단히 어렵다. 따라서 그 존재를 주장할 수 있고, 또 세계적으로 인정되고 있지만, 각 국의 농산물시장 개방 수준을 정하는 협상안으로 구체화하기는 쉽지 않을 것이다. 그것은 마치 무지개가 분명히 존재하고 아름다운 것이지만 손으로 잡을 수 없는 것과 같다고 하겠다. 둘째, 다원적기능을 이유로 시장개방 폭을 제한한다는 것은, 모든 농산물시장의 완전 개방을 지향한다는 UR협정의 논리와 WTO의 패러다임을 수정하자는 것이므로 받아들여지기가 어려울 것이다. 더욱이 현재 진행되고 있는 농산물 협상은 UR협정에 근거하여 이루어지는 것이므로 UR협정의 논리를 뒤집는 주장은 스스로 모순에 빠지게 된다. 따라서 다원적 기능이 있기 때문에 시장개방에 한계가 있다고 주장하기보다는 다원적 기능을 유지하기 위해서는 다양한 국내보조금이, 경우에 따라서는 생산과 연계된 보조금까지도, 필요하다는 주장을 내세워 국내보조금에 관한 유연성을 최대한 확보하는 데에 중점을 둘 필요가 있다.

시장개방 속도와 관련해서는, 농업 비농업부문 사이에서는 물론 농업부문 내에서조차 노동력과 토지의 이동이 자유롭지 못하므로, 농산물시장 개방속도와 폭이 각 국의 경제 사회적 여건에서 감내할 수 있는 수준에서 결정되어야 한다는 데에 논의의 초점을 두어야 한다고 생각한다. UR협정에서 관세감축 폭과 국내보조금 감축 폭을 정하였던 것은 바로 시장개방 속도가 조절될 필요성이 있음을 인정한 것이었다. 또한 UR 이후 미국을 위시한 거의 모든 나라의 농업이 많은 어려움을 겪고 있는 현실이 농산물시장의 자유화 속도가 더 이상 빨라서는 안 된다는 주장을 경험적으로 뒷받침하고 있다.

두번째 협상전략의 초점은 개발도상국으로 인정받는데 두어야 한다. 만약 개도국으로 인정받지 못하면 농산물시장 개방과 국내보조금 감축이 급물살을 타게 될 것이기 때문이다. 그런데 우리나라가 개도국으로 인정받는 것은 어렵다는 인식이 일반적이다. 그것은 OECD국가가 개도국으로 인정되기가 어려우리라는 생각 때문일 것이다. 그러나 개도국으로 인정받는 것이, 다원적 기능을 이유로 시장개방 속도를 늦추려는 것보다 용이하고 현실적일 수 있다고 생각한다.

우리나라가 개발도상국으로 인정받겠다는 것은 우리나라 농업이 가지고 있는 특징, 즉 급격한 산업화의 후유증 때문에 당분간 개도국 농업과 같은 문제를 가지고 있다는 것이다. 따라서 UR협정의 기본논리 속에서, 농산물시장 개방속도를 우리 농업이 감내할 수 있는 수준에서 설정하겠다는 주장이므로 이행계획서 검증과정에서 직접적인 이해 당사국들을 설득하고 적절한 반대급부만 제공하면 생각보다 쉽게 합의를 받아낼 수도 있을 것으로 생각된다.

또 하나의 중요한 협상 과제는 UR 협정에 따라 쌀의 수입자유화(관세화) 유예조치를 연장할 것인지 여부에 대한 협상을 2004년 중에 시작하고 끝내야 한다는 것이다. 이때 수입자유화 유예조치를 연장하려면 수출국들이 수용 가능한 추가적인 양허를 해야 한다고 UR 협정은 규정하고 있다. 즉, 수입자유화를 유예시키려면 최소시장접근물량(MMA)을 늘려주든지 다른 반대급부를 제공하여 수출국들의 동의를 이끌어내야 하고, 만일 수출국들이 동의하지 않으면 2005년부터는 관세화 방식으로 쌀시장을 자유화하지 않으면 안 된다.

일부에서는 일본이 1999년에 쌀수입을 자유화하였지만 쌀이 수입되지 않고 있음을 보고 우리도 관세화 하더라도 쌀수입이 크게 늘어나지 않을 수도 있다고 생각하는 듯하나, 우리나라와 일본의 사정은 전혀 다르다. 일본은 쌀수입 자유화 후 900% 이상의 관세를 붙이고 있으나, UR 협정에 규정된 계산방식에 따르면 우리나라가 2005년에 적용할 수 있는 관세율은 400% 수준을 크게 벗어나기 힘들 것으로 추정된다. 만약 그렇게 되면 2005년부터 중국 쌀이 관세의 벽을 넘어 수입될 가능성이 대단히 높다. 국제 쌀가격, 환율 등 변수가 많지만 쌀값이 현재의 80kg당 16만원 선에서 2010년경에는 12만원 수준으로 떨어지고, 총 쌀실질소득은 지금의 반으로 감소할 수도 있다. 쌀소득이 농업소득의 50%, 농가소득의 25%가 되는 상황에서 쌀소득이 반 이하로 감소한다면 우리나라 농업과 농가경제는 이제까지 경험해 본 적이 없는 큰 충격을 받게 될 것이다.

따라서 늦어도 2003년까지는 자유화에 대비한 국내체제를 정비해두어야 자유화를 수용할 수밖에 없는 경우에 충격과 혼란을 줄일 수 있고, 2004년 협상을 유리하게 이끌 수 있다. 그렇지 못하면 자유화 유예를 위하여 지나치게 많은 것을 양보할 수밖에 없는 상황에 내몰릴 수 있음을 잊지 말아야 한다.

끝으로 강조해 두어야 할 것은, 쌀시장 개방의 피해를 최소화하려면 WTO 농산물 협상에서 특별긴급피해구제 제도(SSG)가 존속되도록 하는 것이 대단히 중요하다는 것이다. 이 제도에 의하면, 당년의 수입량이 과거 평균 수준의 25%가 넘어서면 긴급관세를 붙여 수입을 차단할 수 있기 때문이다. 특히 중국은 WTO가입 조건으로 이 제도를 10년 간 유지하도록 되어 있기 때문에 우리가 이 제도를 잘 활용할 수 있도록 협상을 해나가야 할 것이다.

협상에서는 정보, 논리 그리고 협상기술이 중요하지만 협상의 근본적인 힘은 얼마나 다양한 카드를 준비하여 상대방의 요구와 주장에 따라 선택적으로 대응하느냐에 달렸다고 생각한다. 그런 의미에서 이번 협상의 성패는 국내농업의 대응체제를 어떻게 정비하여 협상의 카드를 다양화하느냐에 달려 있다. WTO농산물 협상 대책이 협상 자체에만 머물러서는 안 되고, 국내 농업과 농정을 개혁하여 다양한 대책을 세우고 그것을 협상과 연계시키는 것이어야 한다.

문제는 국내대책의 핵심인 농업투융자에 대해 대단히 회의적인 시각이 팽배해 있다는 것이다. 여기서 그동안의 농업투융자가 밑 빠진 독에 물붓기식으로 낭비되었다는 지적을 검토할 필요가 있다.

□57조원이나 쏟아 부었다□ 는「유명한 상식」부터 점검해 보자. 57조원 중 정부재정 부분은 31조원 수준이었고, 또 그중 45%는 융자금이었음을 잊지 말아야 한다. 또 농업투융자가 효과가 없었다는「널리 퍼진 속설」을 짚어보자. □90년대에 대규모 투자가 이루어진 결과 농업부문 고정자본이 연평균 9%이상 증가하였고, 이 같은 자본증가에 힘입어 □90년대 농업부문 성장률이 □80년대 후반의 마이너스 0.9%에서 3.0%로 증가하였음을 아는 사람은 많지 않은 듯하다. 생산성 증가율도 연평균 2.0%에서 5.9%로 상승하여 농업·비농업간의 생산성 격차가 상당히 축소되었다. 요컨대 농업의 성과는 대단히 좋았음을 잊지 말아야 한다.

문제는 이러한 농업의 성과가 농가소득으로 연결되지 못하여 □성장과 소득의 괴리현상□ 이 나타났다는 것이다. 그것은 외국 농산물의 수입이 증가하는 데다 국내생산이 늘어나 농산물 가격이 공산품보다 10%나 더 떨어졌기 때문이다. 그런데 농산물가격이 하락하였다는 것은 그만큼 국제경쟁력이 높아졌다는 것이고, 또 그만큼 소비자가 이득을 보았다는 것을 의미한다는 사실을 결코 간과해서는 안 된다. 개방과 경쟁력 향상과정은「투융자 증가-성장과 생산성 증가-농산물가격 하락-성장과 소득의 괴리-소비자 이득 증가」현상을 불러 올 수밖에 없고, 이것이 선진국들이 걸어온 길이었음을 주목해야한다. 이런 시련을 거쳐 농업의 경쟁력이 향상되고, 선진화된다. 이 과정에서 어떻게 부실을 최소화하고, 시련을 견디지 못하는 고령농가, 영세농가의 문제를 사회정책적 수단으로 해결하여 나갈 것인가 하는 것이다.