2015. 11. 16 농민신문에 실린 GS&J 연구위원 양승룡 고려대 교수의 글입니다.

반복되는 쌀 문제, 해법은?

 
GS&J 연구위원 양승룡

 (고려대 식품자원경제학과 교수)

  올해 쌀 작황은 3년 연속 풍년을 기록했다. 그러나 농민들은 전혀 행복하지 않다. 아니 쌀값 폭락 가능성에 전전긍긍하고 있다. 농정당국과 농협도 비상이 걸렸다. 수년째 반복되는 현상이다. 무엇이 문제이고, 해법은 무엇일까? 　

 농정당국은 시장가격이 하락하더라도 소득보전직불제가 일정 소득을 보장해주기 때문에 농가소득에는 큰 문제가 없다는 입장이다. 이는 물론 소득보전직불정책을 도입한 배경이기도 하다. 쌀 가격은 시장에 맡겨두고 정부는 목표가격과의 차이를 보전해주면 되기 때문이다. 단지 변동직불제에 소요되는 예산과 재고관리에 드는 비용이 문제다. 농민의 문제가 정부의 문제로 이전된 것처럼 보인다. 　

 그러나 농민들은 여전히 불안하고 불편하다. 쌀 생산에 대한 부정적 인식과 농업에 대한 날선 공격이 고개를 들기 때문이다. 올해부터 쌀 시장이 관세화 개방되어 이런 현상이 가속화될 것이다. 여기에 정부가 적극적으로 가입을 추진하는 환태평양경제동반자협정(TPP)은 쌀 시장에 핵폭탄급 충격을 가져올 것으로 예상된다. 쌀 정책에 대한 근본적인 변화가 요구되는 시점이다. 　

 2005년에 최저가격을 보장해주던 약정수매제를 폐지하고 도입한 정책이 소득보전직불제다. 일정 금액의 고정직불과 함께 목표가격과 시장가격 차이의 85%를 보전해주고(변동직불), 식량안보를 위해 필요한 재고는 매년 일정 물량을 유지하는 공공비축제를 통해 충당하는 것이 요지다. 　

 정부 입장에서는 무척 편한 정책이지만 생산자 입장에서는 구조적으로 충분하지 않다. 가격이 하락할 경우 목표가격과 시장가격 차이의 85%만 보전해주기 때문에 나머지 15%는 생산자가 감당해야 한다. 기준가격으로 전국 평균가격을 사용하기 때문에 평균보다 가격이 낮게 형성되는 지역의 생산자들은 더 많은 피해를 볼 수밖에 없다. 인플레(물가상승)나 생산비 상승도 고려되지 않는다. 시장가격의 지속적 하락에 대한 불안감도 경영위험과 정신적 고통이 된다. 그러나 소득보전직불제의 가장 커다란 한계는 시장수급의 급격한 변화에 속수무책이라는 것이다. 　

생산자의 소득을 실질적으로 보전하면서 식량안보를 위한 생산기반을 유지하기 위해서는 정부의 적극적인 역할이 필요하다. 일각에서는 생산조정제의 도입을 주장하기도 한다. 2003년부터 3년간 시행됐던 생산조정제는 휴경을 대가로 보조금을 지불하는 정책이었다. 이는 직접적으로 생산면적을 줄이지만 생산성이 낮은 농지부터 휴경되어 효과가 의문시된다. 또한 휴경지에 보조금을 지불하기 때문에 국민적 반감도 적지 않다. 　

 식량안보와 통일에 대비한 쌀 생산기반을 유지하기 위해서는 소득보전직불제에 생산조절 기능을 탑재하는 것이 유용한 해법이 될 수 있다. 이는 변동직불을 원하는 생산자에게 일정 면적의 휴경을 요구하는 대신, 목표가격과 시장가격의 차이를 전부 보전해줌으로써 소득변화에 대한 불확실성을 제거하는 것이다. 이 정책은 농가소득을 보전하면서 시장물량을 선제적으로 조절할 수 있는 효과적인 수단이 된다. 　

 공급과잉으로 골치를 썩던 미국이 1973년부터 30년간 사용하였던 이 정책은 세계무역기구(WTO)에 의해 블루박스로 분류돼 허용 가능한 정책이다. 생산조정제에 대한 납세자의 반감이나 생산조절에 무력한 소득보전직불제의 약점을 보완할 수도 있다. 다만, 정부는 의무휴경률을 결정하고 정책대상을 세분하는 등 미세 조정(fine tuning)하는 수고를 해야 한다. 　

필자가 칼럼을 통해 생산조절 기능을 탑재한 소득보전직불제의 도입을 주장하는 것은 2004년 이래 여섯번째다. 정부는 좀 더 적극적이고 창의적으로 쌀 정책을 운영해주길 기대한다.