2016. 9. 13  한국농어민신문에 실린 GS&J 연구위원 김태연 단국대 교수의 글입니다.

농업·농촌의 혁신, 누가 무엇을 어떻게 해야 하나?

 
GS&J 연구위원 김태연

 (단국대학교 환경자원경제학과 교수)

  ‘혁신(innovation)’. 2000년대에 들어서면서 우리나라 뿐만 아니라 세계적으로도 분야를 막론하고 너무도 많이 사용하고 있는 용어다. 대체로 기존의 어려운 상황을 극복하고 새로운 발전을 추구하고자 하는 활동에는 거의 빠짐없이 사용되고 있다고 할 수 있다. 우리 농업에서도 ‘농정혁신’, ‘3농혁신’, ‘농업·농촌혁신’ 등등 혁신이라는 단어를 자주 접할 수 있다. 그런데 이렇게 자주 사용하는 용어임에도 불구하고 ‘혁신’의 의미가 무엇인지, 도대체 뭘, 어떻게 새롭게 하라고 하는 것인지 애매한 경우가 많고, 실제로 의미 없는 말로 사용되고 있는 경우도 많이 나타나고 있다. 농업분야에서도 ‘혁신’의 의미와 내용에 대해서는 매번 누군가의 주장이 일방적으로 나열되어 왔고, 그에 대한 세부적인 토론은 거의 이루어진 적이 없다. 농업과 농촌의 발전방향이 혁신과 동일한 의미로 사용되고 있다면, 이제는 농업과 농촌을 혁신하는데 있어서 누가, 무엇을, 어떻게 해야 하는지를 생각해 보고, 이를 정책에 반영하는 농정혁신은 어떻게 이룰 수 있는지 점검해 볼 필요가 있다.

혁신은 슘페터(Schumpter, 1883~1950년)가 1911년에 발표한 ‘경제발전론’에서 5가지 형태의 혁신을 제시하면서 처음으로 사용된 개념이지만, 현실적으로 다양한 분야에서 논의되기 시작한 것은 1980년대 프리먼(Freeman, 1912~2010년)에 의해서 ‘국가혁신체제(National System of Innovation)’가 제시되면서 부터라고 할 수 있다. 이러한 논의과정에서 발견할 수 있는 특징적인 부분은 혁신을 새로운 재화, 기술, 시장, 원료, 조직의 실현이라고 생각했던 슘페터와는 달리 혁신 그 자체를 하나의 과정으로 간주하는 흐름이 나타났다는 것이다. 즉, ‘혁신적 기업가’라는 개인에게 혁신의 완성을 기대했던 슘페터와는 달리 최근의 논의는 많은 관련 주체들이 참여해서 지속적으로 상호작용을 하는 과정으로서 혁신을 이해하고 있는 것이다. 이를 농업분야에 적용하면, 농업과 농촌의 혁신을 위한 새로운 방향을 모색할 수 있을 것이다.

중소농, 귀농·귀촌인 등이 주체돼야

먼저, 기존 체제에서의 주체가 누구였는지 파악해야 한다. 지금까지 농업과 농촌분야에서 주목을 받았던 주체들은 전업농을 중심으로 한 대규모 농업경영자, 매출액이 많은 대규모 농기업회사, 농업·농촌과 관련된 정부출연 공사와 농협 등이라고 할 수 있다. 오랜 기간 동안 이들에게 농업과 농촌의 발전을 맡겼지만, 결과적으로는 농업·농촌의 쇠퇴라는 국면에 직면하게 되었다. 쇠퇴의 책임자에게 새로운 발전의 역할을 기대하기는 어려울 것 같다. 새로운 혁신 주체를 찾아보아야 할 때이다. 중소농, 소규모 창업자, 귀농·귀촌자, 로컬푸드사업단체, 자생적 협동조합 등등의 활동에 주목하고 이들의 기능이 농업과 농촌에 어떤 변화를 초래할 수 있는지 살펴볼 필요가 있다.

예전 정책 반복말고 과감히 재구성

다음으로 무엇을 변화시켜야 하는지를 명확히 인식해야 한다. 특히, 정책적으로는 기존 정책의 문제점을 명확하게 평가하고 정책적인 혁신을 추구해야 한다. 그 과정에서 혹자는 ‘온고지신(溫故知新)’을 들먹이면서 예전 정책을 그대로 두고 여기에 새로운 정책을 추가하는 방식을 주장하기도 한다. 그러나 이러한 보수정책에 물타기 방식은 예전 정책이 그 효과와 영향력을 그대로 발휘하는 것이기 때문에 새로운 정책의 정착과 확산을 가로막는 장애물이 된다. 즉, 정책혁신의 효과를 반감시키는 결과를 초래하게 된다. 따라서 혁신이 추구하는 방향에 맞도록 정책사업의 내용을 재구성하는 것이 필요하다.

관료 중심서 관련자 파트너십으로

가장 중요한 것은 혁신을 달성하는 방법을 바꾸어야 한다는 것이다. 각 주체들도 자체적으로 이런 혁신을 실현하는 방법을 바꾸어야 하는데, 이를 위해서는 각 기관의 운영방법을 관련자들이 참여하는 방식으로 바꿀 필요가 있다. 그러나 개별 주체들이 운영방법을 바꾸기 위해서는 먼저 정부의 정책추진체계에서의 혁신이 필요하다. 왜냐하면, 현재와 같은 농업·농촌의 쇠퇴 국면을 초래한 것에는 정책추진체계의 문제점도 간과할 수 없기 때문이다. 좀 더 구체적으로 말하면, 기존의 관료중심적인 정책추진 방식을 탈관료제적 추진방식으로 바꿀 필요가 있다는 것인데, 정책의 형성과 집행을 모두 행정관료 중심으로 추진하는 현재의 방식을 바꾸어야 한다는 것이다. 그리고 실제 이러한 관료제적 추진방식의 문제는 중앙부처뿐만 아니라 지방자치단체에서도 그 폐해가 매우 심각하게 나타나고 있다는 것을 인식할 필요가 있다. 관료중심적인 정책추진체계에서 벗어나는 방법으로는 이미 선진국에서 널리 활용하고 있는 파트너십이나 거버넌스 등등 다양한 방식이 고려될 수 있다. 이러한 혁신 주체, 내용, 방법에 대한 본격적인 연구와 논의가 필요한 시점이다.