GS&J 연구위원 박석두

(전 한국농촌경제연구원 선임연구위원)

농지관리의 개념과 의미는 5가지로 분류할 수 있다.

첫째, 소유권·이용권 관리로서의 농지관리이다. 이는 좁은 의미·본래 의미의 농지관리로서, 농지관리의 기저에 해당하는 개념이다.

둘째, 물리적인 농지의 관리로서, 토지개량과 농업생산기반 정비 등이 여기에 해당하며, 첫째 개념과 함께 농지관리의 역사에서 두 축을 이루어 왔다.

셋째, 지역 공간관리상의 농지관리로서, 농촌계획이 여기에 해당한다. 우리나라에서는 도시(군)계획에 농촌계획을 포괄하도록 하고 있으나 이 계획에 농지관리가 포함된 적이 없다.

넷째, 유휴화하고 있는 농지의 관리로서, 휴경·유휴농지의 확대와 미등기·소유자불명 농지의 발생 및 용배수로·농업생산기반시설 유지·관리의 약화 등에 대응하기 위한 농지관리의 의미이다.

다섯째, 농업생산방식과 농법에 관한 농지관리로서, 투입 비료·농약의 질과 양 및 윤작과 작업방법 등 기후변화를 포함한 환경 문제에 대처하고 지속가능한 농업을 추구하기 위해 필요한 농지관리의 의미이다. EU에서는 농업정책의 가장 중요한 과제의 하나로서, 직접소득지불제도에는 이 요소가 명확히 포함되어 있다.

이상의 개념 중 여기서는 본래 의미의 농지관리에 해당하는 농지의 소유권과 이용권에 관한 농지관리에 중점을 두고 살펴본다.

그 이유는 첫째, 농지제도·농지관리의 역사성이다. 일제강점기에 확립된 식민지지주제와 지주-소작 관계, 이를 개혁한 농지개혁의 자작농 창설, 헌법의 경자유전 원칙과 농지법의 농지소유 자격과 농지임대차 제한 등은 농지소유권과 이용권의 확립과 개혁의 역사 과정이다.

둘째, 비농업인 농지소유의 확대와 일반화 전망이다. 현재 전체 농지의 50% 가까이 차지하는 비농업인 소유농지는 약 15년 뒤에는 80%를 넘을 것으로 추정된다. 이제는 소유권 중심의 농지제도에서 이용권 중심의 농지제도로 전환하는 데 대한 검토가 절실하다.

셋째, 농업생산성 증대와 농지의 효율적 이용을 위한 농지제도의 필요성이다. 이를 위해서는 소규모로 분산된 경작농지를 한 군데 집적하여 농업법인 등 지속성과 효율성을 갖춘 농업경영체가 경작하도록 할 필요가 있다. 농지가격이 수익지가를 훨씬 웃도는 고지가 상황에서는 소유보다 임대차를 통한 농지 이용 집적이 효과적이며 현실적이다.

소유권·이용권에 관한 농지관리의 주체는 국가와 지방자치단체 및 한국농어촌공사 등의 공공기관으로서, 이들은 농지법 등의 법령에 근거하여 소유권과 이용권에 관한 농지관리를 시행한다. 도시지역 내 토지의 경우 도시계획 등에 의해 이용에 관한 제한과 규제가 적용되는 반면 소유권에 대한 제한은 거의 없다. 반면, 농지의 경우 소유자격 제한 등 소유권에 대한 제한이 강하며, 임대차 금지원칙 및 농지전용 규제 등 이용권에 대한 제한도 엄격하다.

그 이유는 첫째, 농지는 농업생산에 가장 중요한 생산요소이지만 비농업용지로 전용될 수 있어 도시용지·산업용지로 전용하려는 압력이 막강하며, 따라서 이를 규제하기 위해서는 공적인 농지관리가 필수 불가결하다.

둘째, 더욱 근본적인 이유로서 농지의 소유자=이용자인 농업인의 정치·경제·사회적 지위가 자본가를 비롯한 상공인 등에 비해 압도적으로 열악하여 후자의 농지소유와 이용을 공적으로 제한하지 않으면 대부분의 농지가 비농업인의 소유로 뒤바뀔 수 있다. 농지의 소유와 이용에 대한 규제가 농지가격을 낮추고, 그 때문에 농업인들이 자산가치의 손해를 입는다는 농업인들의 불만이 있는데, 그 인과를 따지면 농지에 대한 규제는 약자인 농업인과 농지에 대한 보호를 목적으로 출발한 것이다.

최근의 개정안을 포함하여 농지법에 들어 있는 농지의 소유(권)·이용(권) 관련 농지관리 규정의 문제를 해결하기 위해서는 무엇보다 상설·전담 기구로서 농지관리기구를 도입할 필요가 있다.

첫째, 비농업인의 상속농지를 파악하고 관리하기 위해서는 상속 신고와 신고필증 발급 및 지속적인 관리를 할 수 있는 농지관리기구가 긴요하다.

둘째, 신설하는 농지위원회가 농지취득자격을 심의하도록 하고 이후 5년의 농지이용실태조사를 한다고 하는데, 농지위원회를 매일 농지관리 업무를 수행하는 상설·전담 농지관리기구로 발전시킬 필요가 있다.

셋째, 농지를 효율적으로 이용하는 방안으로 한곳에 집단화된 농지를 우수 농업경영체가 경작하도록 농지의 이용을 조정하기 위해서는 선취득권 및 농지이용조정권을 가진 농지관리기구가 필요하다.

넷째, 농지법 개정안에 농지원부를 농지대장으로 개편하여 농지소유자로 하여금 농지 소유와 임대차의 변동에 대해 신고하도록 하였는데, 농지 임대차의 변동에 대해 계속 빠짐없이 신고하도록 하기 위해서는 신고에 대한 인센티브 제공과 함께 신고 내용을 계속 관찰 및 관리하는 농지관리기구가 필요하다.

다섯째, 농지의 휴경과 유휴화를 예방하고 재활용하도록 하기 위해서도 농지관리기구가 필요하다.

농지관리기구를 도입하는 방안으로 3가지를 제시한다. 첫째, 농지법 제3장 제1절 농지의 이용증진 등에 포함된 규정을 농지이용조정과 우수 농업경영체 육성과 연계하는 내용을 중심으로 대폭 확대 개편하거나 독립 법률로 제정한다.

둘째, 현재의 농지 관리 담당 공무원을 신설하는 농지위원회 소속으로 이관하여 농지관리의 재원과 인력을 충당함으로써 농지위원회를 농지관리기구로 개편한다.

셋째, 한국농어촌공사 농지은행이 상시 농지 조사·감시와 농지정보의 수집·분석·제공을 맡도록 하였는데, 일본의 농지중간관리기구처럼 농지 임대차의 중개를 전담하도록 대폭 확대하도록 한다. 

[출처:  한국농어민신문] 원문보러가기