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칼럼 / 기고
 
 
작성자
관리자
등록일
2021.11.24
제목
[박석두의 농지제도 톺아보기] 농지제도의 3요소와 바람직한 미래상 
첨부파일
 

2021.9. 24 한국농어민신문에 기고한 GS&J 연구위원 박석두 전 한국농촌경제연구원 선임연구위원의 글입니다.

 

   

 

농지제도의 3요소와 바람직한 미래상

 

 

GS&J 연구위원 박석두

(전 한국농촌경제연구원 선임연구위원)

 

 

농지를 보전하는 데 가장 적합한 농지제도는 농지전용을 최대한 억제하는 농지제도라고 할 수 있다. 그러나 도시용지·산업용지 등을 위해서는 농지전용이 불가피하다. 농지의 농업 이용과 비농업 전용이 상생하려면 우량농지를 최대한 보전하고 비우량농지를 전용하도록 하는 방안이 현실적이다.

 

지금까지 13회에 걸쳐 농지법을 중심으로 한 농지제도의 현황과 문제점 및 개선방안에 관해 살펴보았다. 그 소주제는 ①경자유전 원칙, ②비농업인 농지 소유, ③농지임대차 활성화, ④농업경영체 육성, ⑤농지전용의 영향, ⑥농지보전 목표, ⑦농지취득 자격 증명제도, ⑧농지대장, ⑨농업진흥지역 농지, ⑩농지농용 원칙, ⑪농지관리기구 등이었다. 

 

이를 농지법의 장·절에 따라 분류하면 ①②와 ⑦은 농지의 소유, ③④는 농지의 이용, ⑤⑥과 ⑧⑨⑩⑪은 농지의 보전에 속한다. 여기서는 농지의 보전(⑤⑥과 ⑨⑩)·이용(①②③④)·관리(⑦⑧과 ⑪)로 재분류하고, 이를 농지제도의 3요소로 호칭하여 농지제도의 바람직한 미래상을 제시하는 것으로 이 연재를 마무리하고자 한다.

 

농지보전은 농지제도의 처음이자 토대이다. 농지 없는 농지제도는 있을 수 없고, 농지가 있어야 농업생산도 존재할 수 있으며, 농지의 전용도 농지가 있어야 가능하다. 농지는 자연 상태 그대로의 토지가 아니라 농민들이 대를 이어 경작하며 피땀으로 가꾸어 만들어진 것이다. 농지는 막대한 재원이 투입된 간척·개간·개량·정비 등을 통해 새로 조성되고 개량된다.

 

그런데 농지는 1968년 231만9000ha를 정점으로 매년 감소되기 시작하여 2018년 159만6000ha로 조사되었다. 농지 면적 감소의 70% 이상이 농지전용에 의해 이루어졌다. 현행 농지법의 농지보전제도는 농업진흥지역제도, 농지전용허가제도, 농지보전부담금제도 등으로 구성되어 있는데, 이들 제도가 농지를 보전하는 역할을 제대로 하지 못하고 있다 해도 지나치지 않다.

 

농지를 보전하는 데 가장 적합한 농지제도는 농지전용을 최대한 억제하는 농지제도라고 할 수 있다. 그러나 도시용지·산업용지 등을 위해서는 농지전용이 불가피하다. 농지의 농업 이용과 비농업 전용이 상생하려면 우량농지를 최대한 보전하고 비우량농지를 전용하도록 하는 방안이 현실적이다.

 

이를 위해서는 첫째, 현행 헌법 제121조 제1항의 경자유전 원칙을 농지농용 원칙으로 바꾸어 농지는 누가 소유하든 농업생산에만 이용하도록 한다.

  

둘째, 우량농지인 농업진흥지역 농지의 면적을 확대하고 전용을 금지한다. 2018년 농업진흥지역 농지 면적은 78만8000ha로 전체 농지 면적의 49%에 불과하며, 매년 2000ha 이상씩 전용되고 있다. 일본의 경우 농용지구역 농지 면적의 비율이 90%에 달하며 그 농지의 전용을 금지하고 있다.

 

셋째, 농업진흥지역 농지를 비롯한 농지의 소유·이용·전용에 대한 규제로 농지의 가격이 상대적으로 낮기 때문에 당하는 농업인들의 손실과 불만을 보상하도록 한다.

 

농지의 효율적 이용은 농지제도의 궁극적 목적이다. 농지를 보전하는 것도 이용하기 위해서이지 보전 자체가 목적은 아니다. 농지의 이용이란 곧 농지의 농업적 이용을 말하며 농지의 전용은 이용에 해당하지 않고 반대로 농지의 이용을 불가능하게 하는 것이다. 헌법의 경자유전 원칙과 농지법의 농지 소유 자격 제한 및 농지임대차 금지 조항은 경작자만이 농지를 소유하고 경작할 수 있도록 한다.

 

그러나 2015년에 전체 농지 면적의 44%는 비농업인이 소유하고, 2018년에 50%가 임대차 농지인 것으로 조사되었다. 농지법은 비농업인 자녀에게 농지를 상속할 수 있도록 하고 있어 현재 농가 경영주의 고령화율과 영농 승계율(2005년 후계농업인 확보 농가 비율 3.5%)을 고려하면 약 15년 후(평균 기대수명 81.4세 적용)에는 전체 농지의 84%가 비농업인 소유가 될 것으로 예측된다. 

  

농지의 효율적 이용은 누가 어떻게 농지를 경작하는가에 달려 있다. 농업경영의 효율성과 경제성·생산성이 높은 농업경영체가 한 곳에 대규모로 집적된 농지를 경작하는 것이 농지를 가장 효율적으로 이용하는 방안이다. 이를 위해서는 3가지 대책이 필요하다.

 

첫째, 조직경영·법인경영체의 육성이다. 이들 경영체는 개별 농가에 비해 경영규모 확대와 다각경영 및 경영 승계에 훨씬 유리하다.

 

둘째, 경자유전 원칙의 유지와 농지임대차 활성화이다. 현행 헌법 제121조 1항은 경자유전 원칙, 제2항은 법률에 의한 농지임대차 허용을 규정하고 있다. 농지 가격이 영농 수입으로 농지를 매입할 수 없을 만큼 높은 실정에서 경영규모를 확대할 수 있는 수단은 농지 임대차뿐이라고 할 수 있다.

 

셋째, 농지 이용집적과 이를 위한 농지 이용조정이다. 대규모 농업경영이라 하더라도 그 농지가 뿔뿔이 흩어져 있다면 규모의 경제성을 얻기 어렵다. 농지를 한곳에 모아 경작하도록 집적하는 것이 중요하며, 이를 위해 농지관리기구 등이 농지이용을 조정해야 한다.

 

농지의 관리란 농지의 매매 허가와 임대차 신고, 농지의 이용집적을 위한 이용조정과 선매권, 농지 관련 정보와 장부의 수집·관리, 농지의 비축과 매매· 임대차 알선에 의한 농업경영구조 개선, 농업진흥지역 관리, 휴경·유휴농지 방지와 재활용, 농지취득자격과 농지전용 심의 등의 업무를 말한다.

 

이들 업무를 하나의 농지관리기구가 전담하거나 몇 개 기구가 분담할 수 있다. 중요한 것은 농지관리기구의 설치 목적과 운용 방향이다. 일상적·항상적으로 농지관리 업무를 수행하도록 해야 하며, 농지를 보전하고 농업인이 소유 및 경작하도록 할 뿐 아니라 조직경영·법인경영체 등 우수 농업경영체가 농지를 집적하도록 농지 이용을 조정할 수 있어야 한다

 

[출처:  한국농어민신문] 원문보러가기    

 

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